改革中国民间组织监管体制建议.docVIP

改革中国民间组织监管体制建议 　　我认为，要改变中国民间组织（NGO）的现状，首要的是要想方设法使中国社会中的各种NGO都能浮出水面来，其中最为重要和基本的是要改变中国NGO现行的登记监管体制，并以此为基点构建一个全新的法律制度框架。在这方面，英国的经验很值得我们借鉴。 　　我在2003年下半年和今年6月两次访问英国，先后走访了英国内政部、文化部、慈善委员会、慈善援助基金会、全英志愿者协会等机构，对英国慈善组织的发展特别是政府与NGO的关系作了一定的考察。我们在这两次考察的基础上还组织力量，对英国的COMPACT和英国慈善委员会的机制做了进一步的研究。得出的一个基本结论是：中国应当努力借鉴英国的经验，在NGO登记监管的法律、政策和体制上推进一系列相应的改革，努力构建政府与NGO之间良性互动、合作互补的关系，从而推进整个社会公益事业的发展与和谐社会的建设。这里主要包括如下三个方面的构想： 　　第一，改革现行的民间组织的登记许可制度，努力构建一个建立在科学分类和分层基础上、包括备案注册――登记认可――公益认定的三级民间组织准入制度。 　　我国现行的民间组织登记许可制度，其基本的制度框架早在上世纪50年代就开始形成，经过1989年和1998年两次修订颁布的相关法规，实际上强化和完成了这种以门槛限制为核心的准入制度。这种制度的体制背景是计划经济，其基本假设或逻辑是：社团等民间组织只有经过严格的制度嵌入才能成为合乎体制要求的组织形式，严格的门槛限制和登记许可将对其进行必要的制度嵌入，使之成为联系党和群众的桥梁，并将它们纳入党政控制体系和服务体系，从而在计划经济条件下，一方面发挥控制与管理社会的辅助职能，另一方面发挥社会协调与服务的补充作用。随着计划经济的解体和社会主义市场经济的发展，民间组织越来越多地出现在社会生活的各个方面，成为公民进行社会参与的基本组织形式，这时候继续沿用计划经济条件下的登记许可制度显然已经过时。合理的制度安排应当是：首先，对所有的民间组织搭建一个进行普遍备案的注册平台，通过备案注册获取民间组织的基本信息，并赋予民间组??以最基本的合法形式；其次，对于满足特定条件的民间组织实行具有强制性的登记许可制度，所谓特定条件包括：限定的活动领域、限定的资金规模、限定的会员人数、限定的活动地域等，对于满足这些限定条件的民间组织搭建一个进行特定民间组织登记和认可的制度平台，由国家授权的监管机关根据相关法规进行受理、分类、登记并予以认可，经过认可的民间组织成为特定的民间组织法人，一方面以特定的法人形式获得相应的法律保障并享有相应的政策待遇，另一方面作为特定法人接受监管机关较为严格的监管和社会监督；最后，对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的民间组织，在上述民间组织登记许可制度之上，实行更加严格的公益法人认定制度，国家在公益法人认定上掌握严格的政策标准和导向，对于认定成为公益法人的民间组织，一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠待遇，另一方面进行更为严格和规范的行政监管及社会监督。由此形成的三级民间组织准入制度，类似于英国对于慈善组织的认定、登记和监管制度，将一方面最大限度地拓宽民间组织的准入范围，以零门槛的设定解决民间组织合法性的问题，另一方面又非常鲜明地表明政府的政策导向，为公益性民间组织的发展创造更好的制度环境。 　　第二，改革现行登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制，在现行民间组织管理局的基础上成立独立的民间组织监管委员会，统一行使对民间组织的备案、登记和监管的职能。同时对具有专业要求的民间组织辅之以资质认证和必要的业务指导。 　　从1989年开始，我国在民间组织管理上逐渐形成了登记管理机关和业务主管单位分别负责的所谓双重管理体制，这种管理体制经过多次清理整顿和1998年相关法规的修订完善而进一步强化，成为目前我国民间组织登记管理的基本体制。在这种体制下，民间组织的登记许可实际上面临双重门槛：在获得登记管理机关的批准之前，首先必须得到业务主管单位的许可。这种双重门槛一方面强化了登记许可制度的门槛限制，另一方面又规避了政府某一部门在行政许可方面应当承担的责任，使得任何社会组织不仅难以通过登记注册成为民间组织，而且也很难将不予登记的理由归咎于任何一个政府部门。同时，由于难以从制度上对业务主管单位的职能加以确定和问责，加之政治上存在一定风险，使得大多数政府职能部门不愿成为民间组织的业务主管单位，除非不得已则尽量拒绝或逃避。这是造成我国目前大多数NGO无法通过合法途径获得民间组织登记注册的最主要的体制原因。同时，长期条块分割的体制特点加上政府改革和社会转型形成的权力真空，以及党政体系权力相对独立，使得那些无法通过民间组织登记注册的社会组织能够通过各种可能的渠道争取到其它权力部门的认可或者支持，这在无形中