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集体土地所有权运行的内在成因与制度变革思路 　　我国集体土地所有权制度，既与传统民法的所有权体系格格不入，又残存着一丝挥之不去的意识形态色彩，因此，如何将集体土地所有权制度完美地契合到传统物权的精细体系之中，成为我国物权法研究的重要课题。诸多研究成果中，高飞博士的《集体土地所有权主体制度研究》（ 以下简称《主体制度研究》） 无疑具有重大的理论价值和现实意义。 　　该书在“重构集体土地所有权主体制度”中揭示了这一集体归属类型存在背后的“实质性缘由”,探讨“集体所有”中至为关键的身份要素及其破解秘诀，构建具备可操作性的集体土地所有权主体改造思路，旨在为我国集体土地所有权制度改革探索正确且可行的路径。 　　一、集体土地所有权主体的历史与现状： 　　 　　 “集体”内涵解谜集体土地所有权主体的明晰是塑造集体土地所有权制度的基点，也是集体土地所有权回归私权品格的前提。我国立法规定了农村集体土地的所有者是“农民集体”,那么这里的“集体”具体指什么？ 《主体制度研究》一书前三章用历史实证分析方法梳理了所有权主体的历史变迁： 现有的农村土地集体所有制直接继承了原先的合作社和人民公社制度，人民公社组织按级别分为三级： 人民公社、生产大队和生产队。公社制度下的所有制称为三级所有制，土地和生产资料由各级共同享有。这种三级所有制的内容随着历史的发展而变化。在人民公社化运动高歌猛进的时期，一般是采取公社一级所有制度。后来，为了对公社化的过度发展加以纠正，逐渐采取了生产队所有制。 　　这一转换的标志，是1962 年中共中央发布的《农村人民公社工作条例（ 修正草案） 》（ 以下简称《人民公社六十条》） ,其规定： “生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”（ 第二十一条） 由此可见，农村土地原本属于最低一级的集体单位---生产队。 　　到了 20 世纪 80 年代农村体制改革以后，乡镇政府取代了人民公社，行政村取代了生产大队，自然村或村民小组取代了生产队。相应地，自然村或村民小组应当享有集体土地所有权，然而自然村作为生产队的继受者，其土地所有权人的地位却不再明晰。《民法通则》第七十四条规定农村土地分属“村农民集体”与“乡镇农民集体”两个主体所有，修订后的《土地管理法》第十条以及《物权法》第六十条则将集体土地的所有权人进一步分化为“村内各农民集体”“村农民集体”以及“乡镇农民集体”三个主体，分别对应于之前的生产队、生产大队和人民公社。 　　同时，行政管理部门也力图明确“农民集体”的具体指代对象。1994 年 12 月国家土地管理局地籍管理司在《关于对农民集体土地确权有关问题的答复》中指出： “农民集体是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”2005 年国土资源部办公厅在《关于对农民集体土地确权有关问题的复函》中，对“农民集体”这一概念进行了必威体育精装版的官方界定： “农民集体是指乡镇农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织的农民集体，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的农民集体经济组织。” 　　《土地管理法》中的“村内两个以上农业集体经济组织”是否就是生产队解体后的村民小组或自然村？ 对此，1992 年 6 月国家土地管理局政策法规司在《关于对〈土地管理法〉有关问题请示的答复》中指出： “农业集体经济组织必须有一定的组织机构、管理人员、资金，具有一定的民事权利能力和民事行为能力，能够以自己名义独立承担民事责任。在生产队解体为村民小组后，原生产队所有的土地，可以属于与该村民小组相应的农业集体经济组织的农民集体所有，不应理解为村民小组拥有土地所有权。” 　　那么什么是与村民小组相应的农业集体经济组织？有关部门没有进一步解释和确定，而事实上绝大多数村民小组并没有建立独立的集体经济组织。集体土地的三级主体使得农村土地的产权归属在现实生活中变得扑朔迷离。由于对“集体”含义的理解不同，农村集体与国家之间以及农村各级集体之间产生了激烈的争论。《主体制度研究》一书对权属不清的背后原因做了正确的分析： 造成主体错综复杂的原因，在于主体制度的确立和建构，是以完成政治任务为中心，以实现国家工业化为目标。 　　理论上，依据《人民公社六十条》，应该是继承了生产队身份的自然村或村民小组享有土地的所有权，但事实上自然村在土地经营管理方面不拥有实权，相反，拥有土地经营管理实权的是行政村、乡镇政府或更高级别的行政单位。 　　在农民签订土地承包经营合同的时候，在乡镇政府领导和管理下充当正式发包人角色的，通常是行政村而不是自然村或村民小组。1997 年的一项调查也显示，在所有发包给农民经营的土地中，有 60. 5% 的土地发包者为行政村。 　　除了土地