90年代以来印度潘查亚特制度建设与政治改革.docVIP

90年代以来印度潘查亚特制度建设与政治改革 　　内容提要：1992年，印度通过了第73次宪法修正案，表明印度政府高层和知识精英认识到建立地方自治政府组织的重要性和紧迫性，将建立和完善潘查亚特制度作为印度政治改革的重大课题。该法案的通过既受到90年代初苏东剧变的影响，也出于印度坚持的民主政治理念，同时还是推动印度经济发展的需要。但由于资金不足，大多数邦政府在潘查亚特组织建设中态度消极，加之广大民众缺乏热情与人员培训不够等原因，该过程进行得十分缓慢和艰难。 　　关键词：潘查亚特　地方自治　政治改革　农村发展 　　 　　1992年，印度议会通过一项重要决议，对宪法中有关潘查亚特的条款做了某些重大的修正和补充，即第73次宪法修正案。印度政府为什么要通过此修正案?其主要内容与实质是什么?实际进展如何?主要的困难与障碍何在?这些进展与挫折，说明了什么问题?这些问题已经引起印度国内外广大研究者的关注与讨论，本文试图就以上问题发表一些粗浅的见解。 　　 　　一、第73次宪法修正案的内容与意义 　　 　　潘查亚特在古代印度语言中意为“五老会”，由支配种姓中的年高德劭者集体负责村庄管理事务，体现了古代政治制度中地方自治的特征。这种治理方式在古代世界各文明区域中是普遍存在的。尽管不同文明区域国家中的中央集权的程度存在差异，但无一例外的是，中央帝国无力通过下派的官吏对地方事务实施直接的管理和控制，只要地方交够一定数量的贡赋租税，中央政权一般不愿也无力参与地方治理，地方村庄事务留给村庄自己处理。 　　1950年颁布的印度宪法中，提到与潘查亚特有关的条款只有两处，一处在第四部分，第40款，“国家应该采取步骤组织乡村中的潘查亚特，并给它们必要的权力和权威，使它们作为地方自治单位起作用。”另一处在宪法附表部分的第7表第2分表(各邦职权表)中第5条，“(各邦拥有对)地方政府，即市法人、改进会、县政局、矿业调节机构，与其他为地方自治或乡村行政目的之地方机构等的组织与权力。”值得注意的是，第四部分属于“国家政策指导”部分。该部分属于政策指导方针，不具有法律强制执行效力，各级政府可以根据实际情况酌情处置。该部分的许多内容比如应保证男女公民平等享有取得充裕生活的权利，男女同工同酬，国家应制定统一的民法法典，提倡用仲裁方式解决国际纠纷等等，这些条款或是显得空洞，或是实行起来难度很大。此外，表中将地方自治和乡村行政的组织与权力归到邦职权范围，与其说是肯定潘查亚特制度，倒不如说是强调邦政府的职权。 　　在20世纪50年代和70年代，印度出现过两次推进潘查亚特制度建设的运动，中央政府先后组织以巴尔万特赖?梅塔和阿索卡?梅塔为首的委员会，调查和推动该项工作的进展。前一次受美国的资助和推动，后一次同人民党政府上台有关。尽管在运动之初，在县、乡、村三级纷纷建立潘查亚特组织，但没过多久，这些组织便大多处于自我消亡的状态。 　　80年代末，拉?甘地政府试图再次推行潘查亚特制度建设，1989年提出第64次宪法修正案，并在人民院获得通过，但遭联邦院的否决。拉奥政府上台，继续拉?甘地未竞的事业，提出第73次修正案，这次获得印度全国上下各个阶层各种政治观点的一致拥护，1992年12月在议会获得通过。 　　第73次修正案在宪法中规定各邦设立县、区(乡)、村三级潘查亚特，每五年进行一次换届选举，潘查亚特中必须要有三分之一的代表是妇女，表列种姓和表列部落的代表人数应不低于他们在人口中的比例。修正案还对潘查亚特的各种权利和责任，其与邦政府的关系做了规定，洋洋洒洒数千字，置于宪法的第九部分，与联邦(第五部分)、各种邦(第六至八部分)并列，内容涉及有关潘查亚特的定义、制度、结构、成员数量和选举、表列种姓、表列部落和妇女的位置保留、邦议会和国会议员在潘查亚特中的地位和作用、潘查亚特的任期、潘查亚特及其成员的争议及其处理、潘查亚特的权力、权威和责任、潘查亚特的资金来源和资金使用审计等等，有二十余条。在附表(第11表)中具体列了十余项诸如农业、土地改进、土地改革政策执行、灌溉、水资源管理、畜牧业和渔业、林业、小工业和村庄工业、农村住房、道路交通维护、农村电气化、扶贫工程、教育、技术培训、文化活动、市场交易、卫生、家庭计划、妇女与儿童发展、社会福利事业、弱势群体照顾、公共品分配制度以及社区财产管理等共29项内容。其分量不可谓不大，几乎可与宪法中有关邦的条款相比。其内容不可谓不详，几乎涵盖当今农村中一切事务。与1950年宪法中的寥寥数语相比，可以说是一次巨大的变革。因此，印度许多学者认为，这实际上是要将原有的中央与邦两级政府体制改变为中央一邦―潘查亚特三级政府体制。潘查亚特制度已被提到印度政治改革和印度稳定发展的高度来认识。一位印度政治学者在一篇评论印度政治改革的文章中这样写道：“将更多的