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发达国家和地区的城市设计控制初探作者：王玉??|??发表于：2011年06月30日　　如同城市规划一样，城市设计也是政府对于城市建成环境的公共干预，它所关注的是城市形态和景观的公共价值领域（public realm）。因此，城市设计作为公共干预具有两种基本方式，分别是形态的（physical measures）和规章的（regulatory measures）。形态的干预方式就是对于城市公共空间（如街道、广场和公园等）的具体形态设计，可以称为形态型的城市设计。尽管城市公共空间在城市建成环境中起着主导作用，但就建成环境的投资构成和用地构成而言，建筑物占了绝大部分，并在很大程度上影响到城市公共空间的形态和景观品质（如街道、广场和公园的周边建筑物所形成的界面，城市的天际轮廓）。因此，城市形态和景观的公共价值领域不仅包括各种公共空间本身，而且涵盖对其品质具有影响的各种建筑物。政府对于建成环境进行公共干预的另一项重要职能就是制定和实施城市形态和景观的公共价值领域的控制规则，可以称为策略型城市设计（urban design policy）。　　在一些欧洲发达国家，城市设计控制已有相当长的历史。早在1912年，荷兰的拉仑市（Laren）就制定了城市美学控制（aesthetic control）规则，并设置了专门委员会。二次大战前后，现代主义运动曾使欧美城市的传统风貌受到冲击，1960 和1970 年代的大规模城市更新又使长期形成的社会网络和城市肌理受到严重破坏。1970 年代初期的能源危机所引发的经济危机使西方发达国家的不少城市首当其冲，人们开始反思城市发展中走过的不少弯路，历史保存和环境保育逐渐成为一种主流的社会意识，对于城市设计控制也产生了深远影响，特别是城市设计开始作为公共政策的组成部分。到了1980 年代，全球化的进程日益显著，城市之间的相互竞争趋于激烈，城市建成环境的历史、文化和景观价值越来越成为城市发展的重要资源。全球化进程使许多城市风貌趋于类同，但也令越来越多的城市意识到地方历史和文化特色的保护价值，对于城市设计控制提出了新的要求。到了1990年代，新城市主义（New Urbanism）提倡可持续发展的城市设计理念开始广为人知。　　如今，认为城市形态和景观具有公共价值，因而有必要控制开发活动可能产生的负面影响，已经形成社会共识。大部分发达国家的相关法律都授权政府的职能部门对于开发活动进行城市设计控制。下面将从体制类型、策略范畴、构成元素和运作机制四个方面讨论发达国家和地区的城市设计控制，以及对于我国的借鉴意义。　　一、美国城市设计管理制度与技术案例　　1、城市设计管理制度　　美国是联邦制国家，政府的行政管理实行三级体系，分别是联邦政府、州政府和地方政府，联邦政府并不具有法定的规划职能，只能借助财政手段（如联邦补助金）发挥间接的影响。地方政府的行政管理职能（包括城市规划）由州的立法授权。因此，各州的地方政府的城市规划职能（包括发展规划和开发控制）也就有所差别，各州的城市规划行政体系和运作体系也各有不同，甚至在一个州之内的各个自治市也各不相同。与美国的城市规划体系相适应，美国城市设计控制政策并不适用于全国各地，它具有显著的地方特色，大多数情况下是由州政府授权地方政府制定并实施。各地的政策都有着区别于其他地区的鲜明的特色，因而没有任何一个地方的政策可以概括、代表所有城市的城市设计控制政策。　　例如，波士顿的城市设计控制体制是开发控制和设计控制一体化的，都采取自由裁量的方式。旧金山具有相当完整的城市设计策略，并且纳入区划控制要求，城市设计控制具有规则约定的特征。波特兰也制定了完整的城市设计策略，但设计控制和区划的开发控制是并行实施的，设计控制只是针对大型开发项目，管理职能部门为设计委员会（Design Commission）和地标委员会（Landmarks Commission），并且更多地采用绩效性而不是规定性的控制要求。　　总的说来，美国城市设计控制政策是以设计审查制度为核心，以设计导则为方向与依据，以区划法为依托的控制政策。它是美国规划体系发展过程中的新事物，旨在弥补区划法对城市形象、环境质量等不可量化因素控制的不足，给城市建设以美学与感观上的控制，以创造更好的城市空间形态与宜人的生活环境。　　美国城市的开发控制主要由两个方面的内容组成。其中，区划控制是最主要的控制途径，而城市设计控制是作为区划控制的补充而逐渐兴起的控制手段。　　随着传统的区划控制体系逐渐暴露出各种不足及人们对城市美观、舒适等因素的日渐重视，在区划控制的基础上又衍生出了城市设计控制。其主旨在于有效地控制城市形象、环境质量等不可量化的因素，以弥补区划控制对这方面控制的不足。其将区划中硬性标准无法控制的内容通过导则条文与审查人员及公众对项目内容的审查评定予以控制。