从乡镇财政管理职能的演变看新形势下县乡财政管理体制的改革和完善.docVIP

从乡镇财政管理职能的演变看新形势下县乡财政管理体制的改革和完善 热点聚焦U’V,It’,t’,j,r～■’ 一 ,分税制前乡镇财政管理体制 的演变 根据1983年中共中央国务院关 于建立乡政府的通知精神,财政部在 全国范围内逐步开展了乡镇财政建设 工作.1992年,全国建立乡镇财政所 46653个,占全国乡镇总数的96.1%, 配备乡镇财政干部24.7万人,占全国 财政系统职工总数的56%.1996年, 因乡镇合并,全国乡镇财政所减少到 43769个,占建制乡镇的95%,乡镇财 税所总人数已达到264141人.与此同 时,为了调动各方面的积极性,根据国 家财政体制的要求划分了乡镇财政的 收支范围和方式,明确各方面的权责 关系,建立了乡镇财政管理体制. 8O年代后期,随着财政大包干体 制的推进,乡镇财政开始采取收支两 条线的办法,随后向收支挂钩过渡. 在收支范围的划分上,包干的期限由 一 年一定逐步变为几年一定.在经济 基础比较落后的地区,为使乡镇政府 有固定的收入来源,大多数选择了”定 收定支,收入上缴,超收分成(或增收 分成),支出下拨,超支不补,结余留 用,一年一定”的体制形式.在经济条 件比较好,商品经济较发达的地区,为 了鼓励其多收多支,使国家财政收入 和县镇经济同步前进,大多数采取了 “定收定支,核定基数,分级包干,一定 几年”的方式.少数地区则采取了”核 定收支,收支挂钩,定额分成,一年一 定”的形式.9O年代尤其是分税制改 革之前,全国各地一般都形成了”核定 基数,定收定支,收支挂钩,定额上交 或定额补贴,超收分成,一定几年”的 乡镇财政管理体制. 乡镇财政的这种体制形式,虽然 调动了抓经济建设,增加乡镇收入的 积极性,但从执行结果来看,仍然存在 着很多弊端.比如,核定基数的办法 很难合理,收入基数一年一定,增长分 成比例偏低,导致鞭打快牛的情形,难 以调动乡镇增收的积极性.支出基数 一 年一定,形不成财政支出的风险机 制,断不了乡镇人员膨胀的财路. 二,分税之后的乡镇财政管理体 制 】994年分税制财政体制改革,虽 在一定程度上划分了事权,规范了中 央与地方的关系,但对于地方政府之 间的事权与财权划分基本没有涉及. 因此,对地方财政尤其对乡镇财政影 响很大,其具体表现是: 1.乡镇财政支出增长过快,财政 支出结构扭曲.1986--1996年,乡镇 财政支出平均年增长为22.8%,其中 1997--1998年为19%.乡镇财政支出 的高速增长,一方面源于地方居民对 公共需求的压力;另一方面,乡镇政府 也有着扩张机构和权利的欲望.因 此,各级政府事权的明晰划分特别是 地方政府部门事权的划分,对于抑制 快速增长有着一定的作用.适度的政 治分权也会促使乡镇政府去规范自己 的支出运作. 2.乡镇扭曲的财政支出结构与 扭曲的收入结构形成互动关系.乡镇 政府财政支出结构的扭曲同时也造成 了财政收入结构的扭曲.从政府统计 数据看,1994年底财政总收人中各种 税收收入占99.28%,1995年该比例 为94.88%,1996年降到92.03%.与 发达国家相比,我国税收收入占财政 总收入的比重并不低,但我国地方政 府的非税收入很大程度上游离于预算 之外,因此,我国税收收入的实际比重 比书面的要小得多.就预算内收入来 讲,乡镇财政收入中个人所得税所占 比例很小,而增值税,营业税,企业所 得税却占有较大份额.这既挤占了中 央政府的财政资源,又助长了本身的 企业家行为,反过来又强化了乡镇政 府制度外收入扩张的动机. 乡镇政府收入结构扭曲的成因在 于:一方面在事权固定的情况下,县级 与乡镇之间的转移支付制度不完善; 另一方面,由于政府层级之间的信息 不对称,乡镇政府充分利用自己的优 势,与其他各级政府争夺资源.这是经 济权利与政治权利不对称条件下的必 然结果. 3.乡镇财政资源效率低下.从宏 观的财政资源配置效率,即政府与市 场职能划分及定位的角度看,分税制 改革单就税收收入划分作了规定,而 事权范围,即各级政府应该做什么没 有明晰的规定,更不用说在政府与市 场的职能定位上,政府应该在什么范 围内发挥作用,以及怎样发挥作用做 出明确规定了. 从财政资源本身的运作效率看, 农村财政与财务2005年第2期11 热点聚焦,II,,¨,,1’～,I●’ 乡镇财政资源的运作效率低下是不争 的事实.由于政府层级间事权,财权划 分不清,不仅导致公共资源的运作效 率低下,乡镇财政本身支出结构也不 合理.此外,在中央与省,市,县级纷纷 实行公共支出绩效管理的情况下,大 部分乡镇政府依然沿循传统的财政管 理模式,没有任何大的创新举措.这对 公共资源运作绩效造成极大影响. 4.乡镇财政不平衡性日益凸 显.分税制改革以后,作为五级财政最 基层的乡镇财政,在各