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新时期电信业规划的定位和体系 文剑 陈红 柴慧萍 一、前言 　　 自十一届三中全会以来，在党的正确领导下，我国的经济和社会都获得了长足的发展和进步。我国人均GDP在1996年超过650美元后，又于去年迈上了1000美元的新台阶。社会经济的发展和人民生活水平的提高，社会对信息需求的日益增加，给电信业的发展创造了条件。近十多年时间里，电信业一直处于高速发展的阶段，在国民经济中的地位不断提高，成为国家基础设施的重要组成部分，对于我国的社会、经济、文化、安全等诸多方面都日益发挥着越来越大的作用。 　　 在电信业的成长过程中，总是有各种各样的问题出现，所有问题归根到底是发展的问题。发展就必须明确方向明确目标，合理地调配资源，这正是规划所起到的作用。总的来看，“规划是对未来的一种谋划、安排、部署或展望”，可以使发展目标更加明确，发展方向更趋一致，可以将未来不确定因素和风险降至最低，可以使有限的资源发挥最佳效用。 二、电信业规划的定位 　　 随着电信体制改革的不断深入，电信行业的格局发生了很大变化。以往由政府统包统揽的网络建设、业务经营、市场开发都交给了企业去做，政府管宏观、管政策、管环境。在政府职能不断转变以及电信日趋市场化的今天，有人认为规划已经失去了意义，这是不正确的。在社会主义市场经济条件下，规划的编制和实施对实现行业和国家的总体战略目标、弥补市场失灵、有效配置资源、促进全行业的协调发展等方面仍然起着非常重要的作用。国务院已经批准从“十一五”开始，将原有的“五年计划”改为“五年规划”，这一方面体现了政府职能的转变，另一方面更加突出了规划在国民经济发展中所处的先导性、战略性地位。 　　 规划是在扎实的调查研究基础上，紧扣国家的总体战略方针，以大量数据做支撑，结合国家或行业自身的实际能力，将宏观性、战略性与科学性、可操作性相结合，统筹协调社会、经济、市场、安全等方面之间的相互关系，是政府履行宏观调控、经济调节和公共服务职责的重要依据，是政府职能的重要体现。这实际上给出了规划的基本定位，即规划是发展的指南，是指引国家或行业发展的纲领性文件。规划是政府制定的，也是“管”政府的。政府既要依法行政，也要依规划行事，只有这样,才能使规划制定的相关宏观措施和重点任务落到实处，真正起到规划的作用。 　　 近几年信息产业部制订出台了一系列有关规划工作的管理规则，如《通信规划工作管理规则》、《通信规划备案管理工作细则》等等。这些工作为推动今后做好规划工作、发挥规划管理的有效性起到了积极的作用。 　　 党的十六大以来，国家逐步转变观念，在促进经济建设的同时，更加关注其与社会的协调发展。在十六届三中全会、去年的全国经济工作会议以及今年的两会期间，这一观念得到了进一步的丰富和贯彻。在规划工作中，必须体现这一观念的重要转变，要以“三个代表”重要思想为指引，以“五个统筹”为基本出发点，把以人为本，促进全面、协调、可持续发展的新的发展观作为规划理念，贯彻到规划的编制、实施、管理中。 　　 在目前的情况下，电信行业的发展必须协调规模与效益、速度与结构的关系，重点解决市场中的无序竞争、互联互通等老大难问题，统筹城乡、东中西部、用户利益与企业效益。电信业的规划也就必须突出体现对这些问题的解决。 三、电信业规划的体系 　　 电信业规划的体系要体现规划的层次性，做好不同规划之间的衔接。从规划主体和规划的范围来看，电信业规划可以分为电信行业规划、电信企业规划以及其他行业的专用通信网规划，它们共同构成了电信业规划的体系。 　　（一）电信行业规划的构成 　　 电信行业规划主要指由电信行管部门编制的全行业电信发展规划，编制主体上至信息产业部，下到各省（自治区）、直辖市各级地方通信管理局、地方政府相关职能部门。作为政府部门编制的规划，行业规划的编制要站在政府的立场，从监管并引导电信行业健康发展的角度出发，内容侧重于对行业进行宏观经济调控、指导行业中的各类企业正确执行政府发布的政策和法规、促进政府更好的行使监管职能，比如：引导电信企业之间公平合理地竞争、做好运营商网络之间的互联互通、协调电信企业解决矛盾、协助政府开展电信普遍服务，同时对与老百姓生活密切相关的电信资费、服务水平提出行业监管的策略和措施，另外，包括对电信发展专题规划思路进行研究、对电信技术走向进行分析。总之，行业规划涉及面广，突出宏观性、战略性、政策性和适当的透明度。 　　 对于跨省、自治区的区域性电信行业规划，一般由信息产业部负责编制，规划文本要报国家发展和改革委员会批准方可执行。电信行业的规划按照规划的内容和区域范围来看，又可分为全国电信业规划、区域电信规划、各省（市、自治区）电信业规划和电信专项规划，这些共同形成电信行业规划的体系。 　　 全国电信行业规划一般由信息产业部牵头，按照信息产业部的要求，拟定规划编制大纲，