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公共政策分析精品课 第二章 公共政策主体 2.1政策主体 2.2政策客体 2.3政策环境 公共政策系统 从系统论的观点出发，政策系统（Policy System）是一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有机整体。这一整体的各部分之间是密切相连的。 公共政策系统由政策主体、政策客体、政策环境三大要素组成。 2.1政策主体 一、官方活动者 二、非官方活动者 阅读《中央关于增加农民收入若干政策意见起草记》，分析： 1．政策系统的要素； 2．政策主体：谁决定了政策、谁影响了政策； 3．政策主体和政策客体之间的关系。 政策主体（政策活动者）：直接或间接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体和组织。 构成（主流的划分方法）： 官方和非官方主体； 直接主体和间接主体。 由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在差别，因此政策主体的构成及其作用方式也有所不同。 一、官方政策活动者 官方政策活动者：是指政治体制内的、具有合法权威行使公共权力的政策过程的参与者。 一般包括国家机构、执政党、政治家和官员 现代西方政治体制一般以“三权分立”原则建立国家的公共权力，即立法、行政、司法的权力分立，各自在相应的权限内性质公共政策职能。 不同官方活动者在政策活动中发挥作用的程度在不同国家体现出很大差别。 1、立法机构 立法机关一般在国家权力机构中一般居于主导地位 立法机关的主要任务： 制定法律 监督法律执行 在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构，在我国则是指全国及其地方各级的人民代表大会及其常务委员会。 西方的立法机构 中国的立法机构 在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行使立法权，例如在税收、人权、福利和劳动关系方面的政策一般由国会制定。 但是在国防和外交方面，总统比国会拥有更大的权力 人民代表大会是我国权力机关和立法机关 中国的政体属于“议行合一” 议行合一：立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。 《中华人民共和国宪法》： 第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。?人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。?人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。 ?第三条 中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。 ?国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。 2、行政机构 行政机关及其官员是政策主体的一个主要组成部分 在当代，行政权力扩张，出现了行政国家或以行政为中心的趋势，行政机关在政策过程的地位和作用越来越突出。 发展中国家行政机关在政策制定中处于主导地位 3、政党 政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现，公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。 政党独立于政府之外，但是执政党一般都对政策制定发挥一定作用 我国：中国共产党领导下的多党合作制（民主党派是参政党，而非在野党） 长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共， 4、司法机关 （法院） 司法机关在公共决策过程中占有重要的一席之地，也是政策主体的构成要素之一。 司法机关影响公共政策制定的的渠道： 通过独立的司法审查权和司法解释权而对公共政策的性质和内容产生很大影响； 通过判例对经济政策和社会政策产生影响。 我国司法机关在政策制定过程中根据“司法独立原则”也发挥一定作用 （二）非官方的政策活动者 非官方参与者，不直接参与政策过程，而是通过间接影响政策进入到政策过程。 不管他们在各种政策场合多么重要或处于何种主导地位，他们自身通常并不拥有合法的权力去作出具有强制力的政策决定。 1、利益集团（interest group) 利益集团：是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。 我国学者李景鹏认为利益集团应该有以下四个方面来界定： 第一，利益集团是一个群体； 第二，这个群体必须形成一定的组织； 第三，这个有组织的群体必须有明确而具体的利益要求的目标（但所有的利益要求都不能以寻求掌握政权为目标）； 第四，利益集团的表达对象是政府。 利益集团的目的： 1．向国家公共权力机构施加影响以维护自身利益，干涉立法与政策是利益集团的重要活动。 2．利益集团经常为达到自己的目的采用合法手段对立法和政策进行抵制、阻挠、拖