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马骏：现代预算制度的国际比较 国家行政学院学报2013.5 公共管理与行政改革 中国公共预算面临的最大挑战： 财政可持续 马 骏 （中山大学，广东广州510275） 櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹 ［摘 要］随着财政收入增速放缓、支出结构变化以及政府债务到达历史最高水平，中国财政的转 折点已经来临，未来中国政府的收支压力将会越来越大。中国各级政府必须适应预算环境的转变，改革预算模式，转变预算行为，既要逐步引入中长期预算，进行总额控制，又要提高资金的配置效率和支出绩效，提高财政管理水平，以确保财政可持续。 ［关键词］财政转折；财政可持续；宏观预算改革；微观预算改革［中图分类号］F812 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－9314（2013）05－0019－12 櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹櫹过去三十年，中国经济持续保持了高增长。在这 个过程中，中国也比较成功地适应经济转型，构建起新的财政收入汲取体系。在此基础上，财政收入实现了持续稳定的增长，并推动了财政支出的增长。在一定程度上，正是由于财政收入一直在高速增长，国家才能够从容、有效地应对一次次的治理方面的挑战。然而，越来越明显地，中国财政的转折点已经来临，中国财政“不差钱”的美好日子已经结束，并开始，而且收支缺口将会越来越大。步入“差钱的时代” 这就是说，各级政府的预算环境已经发生根本性的变化。如何适应预算环境的变化，改革预算模式，调整预算行为，确保财政可持续，将是中国公共预算面临的最大挑战。在此，一个亟需研究的问题是：过去十多年刚刚建立起来的预算体系能否很好地确保中长期的财政可持续？为了确保财政可持续，中国预算体系应在哪些方面进行改革？本文将对这两个问题进行回 ［收稿日期］2013－09－08 ［基金项目］教育人文社科重点基地自设项目、中山大学985三期资助 ［作者简介］马骏（1969－），男，贵州毕节人，中山大学政治与公共事务学院院长、教授. 答。本文首先指出中国财政的转折点已经来临，预算环境已发生根本性的变化。然而，对于确保中长期财政可持续来说，目前的预算体系存在着严重的不足。基于此，本文提出下一步预算改革的建议。 一、中国财政的转折点 预算环境对于预算实践有着决定性的影响。这主要体现在三个方面。首先是财政状况以及财政收支的确定性。当财政比较富裕而且收支具有确定性时，渐进预算就会成盛行；而在一个贫穷而且充满不确定性的预算环境中，即使是最简单的渐进预算（或者基数加增长）模式，也不可能存在，盛行的只能是“重 ［1］ ，即来一笔钱分一次钱。复预算”从20世纪70年代 末开始，由于财政收入持续增长的时代结束，同时政 府债台高筑，财政赤字高企，发达国家纷纷开始调整 19 国家行政学院学报2013.5 公共管理与行政改革 预算模式。在宏观预算方面，发达国家大多转而采用“自上而下”的集中型预算模式，建立总额控制，引入多年期预算，强化财政资源保护。在微观预算领域，一方面削减支出；另一方面，为了重新配置财政资源，启动了零基预算、计划项目预算、绩效预算等 ［3］ 改革，同时加强现金预算和现金管理。其次是社会因素，尤其是社会政策的影响。发达国家自20世纪50年代启动福利国家建设，到80年代社会福利支出在公共支出中的比重上升到一个历史高位，导致公共支出结构发生了根本性的变化。这部分刚性支出比重的上升不仅加剧了支出压力，而且对预算构成了巨大的挑战。预算专家凯顿之所以认为现代公共预算在20世纪70年代进入“超预算时代”，主要就是因为 ［4］ 社会福利支出飙升。2001年，著名预算专家希克甚至提出这样的疑问，如果这种刚性的赋权型支出在支 ［2］ 年到2012年，每年财政收入的增长率都在10%以上， 财政收入在此期间的平均增长率为18%，高于同期的GDP平均增长率。在强劲增长的财政收入的支持下，财政支出也年年攀高。尤其是，在过去十余年，随着财政收入节节攀高，中国财政似乎进入了一个“不差钱”的黄金十年 。 图1财政收入和支出的增长（单位：亿元） 出中所占的比重越来越大，预算究竟还有什么用处， ［5］ 预算是否还有一个未来。最后，政治因素也对预算环境有着重要的影响。以美国为例，在20世纪60年 、“政府应该在代以前，在诸如“美好社会是什么” 美好社会中扮演什么角色”等基本问题上，美国社会 存在着共识。在此背景下，各个政治力量都不会要求调整既得利益分配格局，也就不会去挑战和质疑预算基数，基数加增长的渐进预算就成为主导性的预算模式。然而，从60年代开始，美国社会在这些基本问题上越来越难形成共识，而可用的财政资源日趋紧张。此时，调整既得利益的政治要求就出现了，预算基数开始受到质疑，渐进预算模式就面临