让经济区行政区协调共进2009.docVIP

让经济区行政区协调共进 　　■构建服务型政府，消除影响生产要素流动的行政壁垒　　■建立统一开放的产品、技术、产权、资本市场，实现生产要素的合理流动和资源的优化配置　　■适时调整行政区划，加快推进与区域协调发展不相适应的区划制度改革?　　　　 编者按：在我国，一些发展中的难题，历经若干个五年计划或规划，至今仍然处于改革和调整之中。本文谈到，正确处理行政区与经济区的关系要求强化“区域经济”、淡化“行政区经济”。这一问题，涉及到的历史和现实原因错综复杂，“十二五”规划对此怎样着墨？作者在思考、分析基础上提出的建议，相信会对读者有所启发。　　　　　　汪阳红　　　　 经济区是客观存在的经济活动区域，是以中心城市为核心，以历史、文化渊源为基础，以广泛的内外经济联系为纽带的开放型经济地域，具有中心相对稳定、边界模糊、对外开放、对内联系紧密的特征。行政区是国家实施政治控制和社会管理的特定地域单元，具有比较稳定的地理界限和刚性的法律约束。　　　　 从发展趋势看，行政区与经济区的关系逐步走向协调　　　　 我国行政区与经济区关系的演变过程如下：　　 计划经济时期，区域经济运行以“条条”管理为主　　 计划经济时期，行政区与经济区的关系突出表现为行政区替代了经济区，行政区在区域经济发展中发挥着至关重要的作用，同时在中央政府不断向地方放权的过程中，行政区的经济功能初步显现。计划经济时期，我国没有建立起全国开放公平的大市场，市场经济运行机制尚未建立，区域经济运行缺乏独立的主体，微观的市场基础即独立的、自负盈亏的企业基础薄弱，经济运行主要依靠中央政府和地方政府来直接经营和掌控，所以，以市场为依托的经济区域基本不存在，行政区替代了经济区，区域经济运行突出表现为以“条条”为主的特征。　　 在这种分权模式下，地方政府对地方财政有支配调剂权、机动财力权和明确本地区实施细则权。地方财政收入的多少，与所属企业的利润和税金有很大关系，为了获得更多的税金和收入，增加政绩，各级地方政府从自身利益出发就会采取一些办法来保护所属企业，企业竞争更多地表现为地方政府之间的竞争。但这一时期，中央政府仍有很强的负责全国资源配置的权利，自上而下的“条条”管理仍具有巨大的权威性，地方政府的利益主体地位尚不完全，中央政府对地区经济发展起着决定性的作用，因此，行政区经济缺乏独立运行的基础，只是初步显示出了一种雏形。　　 尽管计划经济时期以行政区组织经济占据了主导地位，但以经济区组织区域经济的思想也是存在的，但受体制束缚必然不能发挥应有的作用。　　 20世纪80年代至90年代初，区域经济运行以行政区为主导　　 改革开放后，传统体制下的中央是唯一的经济利益主体的格局被打破，一元利益主体逐渐被国家、区域、企业和个人等多元经济利益主体所取代，这种转变调动了区域、企业和个人的积极性，在一定程度上促进了区域经济的蓬勃发展。但由于改革不到位和市场发育不完善等因素，行政区和经济区关系并没有完全理顺，诱导和约束区域多元利益主体发展的条件不完善，致使各行政区之间的经济矛盾更加突出，“行政区经济”由过去的隐蔽式转变为暴露式，行政区的经济功能在改革开放的前期阶段得到了强化。　　 20世纪80年代，我国实施了一系列的分权化改革，加剧了以行政区为主导的经济特征。这些改革主要包括：一是财政体制改革，实施“划分收支，分级包干”，形成了地方财政“分灶吃饭”的制度。二是与“分灶吃饭”为核心的新型财政体制相对应，实行了经济管理权限的地方分权。中央各部门相继把一些直属企业下放到省区或中心城市管理，同时，国家扩大了省区政府的投资项目审批权、重要物资调配权、信贷控制权和外汇管理权等。在这种体制影响下，区域经济的运行在本质上没有改变传统的“政府主导型”的模式，地方政府的经济主体地位得到了极大的发挥。地方政府成为地区间竞争的主角，而企业只是充当了地方政府不规范竞争的附属物。各级政府为了追逐本地利益，势必运用行政权力干涉区域间合理的经济联系，并运用各种行政手段干扰经济规律发挥其应有的作用，社会化大生产和统一大市场被严重割裂为各种层次、各种类型的“诸侯经济”。以行政区组织区域经济运行的方式，割断了地区间合理的经济协作关系，阻碍了地区间横向联合的开展和合理的地区专业化分工，最终损害了区域经济发展的整体效率和综合效益，形成了中国区域经济中特有的行政区经济现象。　　 这一时期在区域经济运行中，各级政府也尝试了一些经济区的组织及管理模式。　　 一是通过编制和实施国土规划来协调行政区之间的经济关系。从推动综合开发、地区开发和大河流开发的角度，先后组织编制了一系列区域性的国土开发整治规划和大江大河综合治理规划。　　 二是经济协作区的出现及其发展，是对计划体制的一个重要改革。经济协作区的出现及其发展，是我