辽河流域水环境保护事权财权划分地方财政研究.doc

科研要报 2011年第7期(总第37期) 2011年7月1日 ●课题组 辽河流域水环境保护事权财权划分 当前，加强水环境保护，促进水资源合理有效利用，已经成为世界各国面临的共同挑战和紧迫任务，对于我国经济社会可持续发展非常重要。流域水环境保护由于涉及范围较广，归属中央、省、市、县四级政府责任，还涉及到省际间投入分配等问题，因此，合理划分其事权财权，建立健全各利益相关主体在流域范围内水环境污染治理、投融资、管理监督等方面基础性、长效性的制度规范，具有十分重大的意义。辽河流域是我国七大流域之一，流域主体所在的辽宁地区属于重要的老工业基地。在辽河流域进行水环境保护的事权财政划分方案设计具有一定的代表性。本文从流域水环境保护财权事权划分的基本原则入手，按照政府与市场、中央政府与地方政府、政府相关职能部门三个维度，设计了辽河流域水环境保护事权财权划分的具体实施方案。  辽河流域水环境保护事权财权划分* ——基于三个维度的方案设计 辽宁省财政科研所课题组 ( 辽河流域属跨省境水系。《2010年辽宁省环境状况公报》显示，辽河流域26个干流断面化学需氧量年均浓度为18毫克/升，呈逐年下降趋势，比2005年下降52.9%。其中，Ⅰ-Ⅲ类水质占53.8%，Ⅳ类水质占38.5%，Ⅴ类水质占7.7%。氨氮污染较重，57.7%的干流和59.5%的支流断面氨氮超Ⅴ类水质标准。经过多年治理，虽然辽河流域水质状况有所好转，但总体污染仍然较重，水环境保护任务十分艰巨，有必要厘清相关利益主体的事权与财权，在事权界定和财权配置方面构建起水环境保护的制度基础。 一、水环境保护事权财权划分的基本原则 1.环境效益最大化原则。水环境保护事权财权划分要以环境效益最大化为基本原则，通过优化配置环境资源，生产出最多的环境产品，使环境产品在使用中达到最大效益。这包括分散环境产品的公共性，建立明确的环境产权，防止以牺牲环境寻求局部的、短期的利益。 2.污染者付费原则。污染者付费原则就是谁污染谁付费的原则，包括污染控制与预防措施的费用，通过排污收费征收的费用以及采用其他一些相应的环境经济政策所发生的费用，都应由污染者来负担。污染者付费原则主要解决的是环境产品的负外部性、公共性和环境资源无市场性等问题。 3.投资者受益原则。投资者受益原则是指从事水环境保护的相关主体能够取得相应的收益。这样，可以把环境问题的解决任务交由这些专门的环境保护主体来进行，使其成本和收益成正比，激励各个主体参与水环境保护。 二、辽河流域水环境保护事权财权划分名录 事权可以理解为政府或组织对于某项事务的职责与权限。财权则是指政府筹集和支配收入的权力①。水环境保护是全社会共同的责任，需要政府、企业、社会组织等相关主体介入。同时，不同层级政府的职责不尽相同，同一层级政府内部又包括多个相关职能部门对水环境保护负有责任。因此，可以分别从政府与市场、中央政府与地方政府、政府相关职能部门三个维度上考察事权财权的划分。水环境保护的具体事权划分如表1-表3所示。 财权根据来源可分为政府承担和市场承担两部分。政府承担部分来源于纳税人上缴的税收；市场承担部分来源于企业和消费者付费。主要形式如表4所示。  表1 辽河流域水环境保护政府与市场之间事权划分( 主体 事权内容 政府 制定法律法规、编制规划；环境保护监督管理；生态环境保护和建设；环境基础设施建设，跨地区的水污染综合治理工程；城镇生活污水处理；技术研发推广等 市场 企业 严格执行“三同时”制度；缴纳排污费；开展清洁生产，循环用水；进行水环境无害工艺、科技及设备的研究、开发与推广；生产环境达标产品等 社会 公众 缴纳排污费用、污水处理费；有偿使用或购买环境公共用品或设施服务；消费水环境达标产品；监督企业污染行为等  表2 辽河流域水环境保护中央与地方政府之间事权划分 主体 独立承担事权 混合性事权 中央政府 全国性水资源水环境保护规划 水环境标准制定 水环境监测执法 跨省界、重点流域的水污染防治 水污染防治基础性、关键性、共性技术的研发、推广和应用 环境污染事件最后责任人 全国性水生态功能区建设 督导、引导中央企业淘汰严重污染水环境的生产工艺和设备 协调国家层面的环境国际履约 水环境基础设施：中央对欠发达地区根据其财力状况环境基础设施给予一定比例的补助；地方应负责其运营、管护。 水环境监测和执法能力：中央可从水环境基本公共服务能力均等化和填平补齐的角度对某些地区的水环境监测执法能力进行支持。 跨区域、流域性水环境保护和污染综合治理：中央监督，各流域省区对省内断面水质达标负责。 历史遗留水环境污染