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公共文化服务的财政保障范围标准和方式 ?摘要：公共文化服务作为国家基本公共服务体系的重要组成部分，其发展水平直接关乎国家基本公共服务的总体均等化程度，提供公共文化服务构成政府在文化领域的重要职责。公共文化服务财政保障范围的外部边界应参考中文化预算模式，并以公共文化服务设施网络，公共文化产品、服务和公益性文化活动，公共文化服务建设和运行支撑体系为三大保障内容。公共文化服务财政保障标准应从分类保障标准和倾斜保障标准出发，在公益性文化单位财政保障标准测算中引入“内涵式”保障标准，从而测算出总体保障标准，同时这一标准还要根据国内其他各公共服务的财政支出标准、发达国家公共文化服务的财政保障标准及公共文化服务的支出增长率、增长弹性系数和边际增长倾向等因素进行调整，最终构建基于预算和预算管理体制，具有中国特色的规范化、制度化的公共文化服务体系建设和运行的长效保障机制。公共文化服务的财政保障方式则应保证财政投入日益规范，各级政府责任分摊方式明确，并寻求多渠道的筹资方式。 　　关键词：公共文化服务，政府责任，财政保障 　　改革开放以来，我国的公共文化服务①从政府直接承担全部职能责任、几乎所有公共文化产品和服务都由政府财政支出“大包大揽”的阶段走向了市场化服务提供阶段。但是，过度市场化直接导致了这一阶段公益性文化事业和文化产业的混淆、政府文化职能和财政保障责任的模糊，也导致财政对公共文化的总体投入规模过小、增长缓慢，与人民群众不断增长的基本公共文化需求不相适应。2002年党的十六大首次将传统的大文化事业分为公益性文化事业和经营性文化产业，此后的一系列文化政策使得公共文化服务在十来年的时间获得了快速发展。在此基础上，2011年党的十七届六中全会提出：到2020年，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化。但是，现阶段我国公共文化服务体系建设还面临诸多问题，要实现到2020年公共文化服务的“全覆盖”和“均等化”目标，关键和当务之急在于研究、解决公共文化服务体系建设和运行中政府的角色定位与财政保障的范围、标准和方式问题。在公共财政框架下，探讨公共文化服务的政府责任与财政保障的范围、标准和方式，有助于进一步厘清社会主义市场经济体制下政府在文化领域的责任，完善文化管理体制，切实转变政府职能，推动政府部门由办文化向管文化转变；有助于充分发挥公共财政的资源配置职能，确保公共文化服务的有效供给和2020年公共文化服务发展目标的实现；有助于完善现代公共文化服务体系建设战略的顶层制度设计，建立公共文化服务体系建设和运行的长效保障机制。 　　整理有关公共文化服务的文献可以发现，现有研究大多集中于公共文化服务体系建设的具体内容和各地实践，从学理层面尤其是从公共财政视角探讨公共文化服务及其政府财政保障责任的文献很少，公共文化服务财政保障的边界和范围问题还有待结合中国实践从理论上进一步深入探讨。在较少的关于公共文化服务财政保障的文献中，大多又限于财政保障机制的初步探讨，涉及保障标准和保障方式的极少。较有参考价值的是，不少关于国外公共文化资金管理模式的研究文献，都提到了文化支出占财政支出比例1%的经验标准。②这为研究公共文化服务的财政保障标准提供了大致方向，尤其是对公共文化服务财政保障范围的明确和总体保障标准的确定具有重要参考价值。但文化支出占财政支出比例的高低并不能直接反映国家公共文化服务的提供规模和公共文化服务体系建设的支出规模，文化支出和公共文化服务支出是两个不同的概念。至于如何设定具体的保障标准，傅才武、曹兴国提出了通过分类确定县级“三馆一站”及基层剧团、剧场、县级广播电视机构的详细事权，分别核算财政保障标准的思路。③但其研究对象仅涉及县域范围，且主要针对的是基层公益性文化单位，范围相对较小。韩梅根据对山东省济宁市财政局支持公共文化服务体系建设情况的调查研究，提出了关于现阶段公共文化经费支出范围、财政保障重点以及补助标准的建议。④但其研究主要是基于个体案例，并未给出相应的理论依据。在保障方式方面，大部分研究集中于财政投入方式，如杜方主张对公益性文化单位预算管理实行“全额管理，核定收支，专项补助，结余上缴或差额补助”的管理模式。⑤至于资金来源方式，谢旭人提出要进一步拓宽文化投入来源渠道，合理增加政府非税收入用于文化的投入，重视文化事业费等专项用于文化改革发展资金的征收、管理和使用，逐步提高各级彩票公益金用于文化事业发展的比重。⑥但目前学术界尚缺乏对如何进一步拓宽政府公共文化投入的来源渠道，打破现有预算约束的研究。本文的主旨在于对公共文化服务财政保障的范围、标准和方式作进一步的定性分析和探讨，为现代公共文化服务体系建设的财政保障奠定理论基础。 　　一、公共文化服务的财政保障范围 　　1.保障的内容 　　从社会契约论的观点来看，国家和政府的合法性