论运用综合生态系统模式完善我国流域管理制度研究.pdfVIP

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 论运用综合生态系统模式完善我国流域管理制度* 王世进 何凯 （江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州 341000 ） 摘要：流域管理作为一种水资源管理制度，已得到世界各国的认可和应用，并取得了良好的效果。我国 虽然在立法上确定了流域管理的法律地位。但是，我国流域管理制度尚存在较多的问题，同世界先进国 家相比还存在着很大的差距。我国应按照综合生态系统管理模式建立适应我国水资源自然流域特性和多 功能统一性的流域管理制度，使得有限的水资源实现优化配置和最大的综合效益，保障和促进我国经济、 社会和环境的可持续发展。 关键词：综合生态系统 流域管理制度 立法完善 一、流域管理以及我国现行流域管理中的问题 流域管理是水资源管理科学中的一个概念。从上世纪 30 年代开始，人类逐步开始了以水土保 持为主要目标的流域管理活动。随着水污染问题日益严重，20 世纪中叶以后，流域管理由单纯的 水利开发发展到水环境的保护等多方面。在可持续发展理念提出之后，流域管理也有了新的内涵。 “流域管理不仅要研究水资源本身的形成、分布、运动规律，而且要研究水资源的开发、利用、保 护及其与社会经济发展、生态环境之间的关系。” 1传统的流域管理演变为流域生态系统管理，并被 许多发达国家接受。 国内学者也逐渐接受了这种理念，将流域管理定义为：流域管理就是要将流域视为一个完整的 生态社会经济系统，即把流域内自然条件、生态环境、自然资源和社会经济看成相互作用、相互依 存和相互制约的统一体。流域水资源管理的实质，就是要建立一套适应水资源自然流域特性和多功 能统一性的管理制度，使得有限的水资源实现优化配置和最大的综合效益，保障和促进我国经济的 2 可持续发展。 蔡守秋教授则认为，综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管 理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然(包括环境、 资源和生物等) 的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的 调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的 3 和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处 。 然而，在我国当前，无论是在立法上还是在实际工作中，对综合生态系统管理模式在我国流域 管理中的运用的问题没有充分的认识，更没有按照综合生态系统管理模式这种新的理念和管理模式 来建立我国的流域管理体制。这也是造成我国流域管理存在许多问题和缺陷的重要原因之一。我国 现行的流域管理主要存在的问题和缺陷表现在： （一）立法上关于流域管理体制的规定不明确，缺乏可操作性 我国现行的流域管理体制的规定主要体现在水法、防洪法、水土保持法、水污染防治法等涉水 法律、法规中，特别是 2002 年修订的《水法》第 12 条规定了我国的水资源实行流域管理与行政区 域管理相结合的管理体制，给予了流域管理相应的法律地位。但是，这些关于我国流域管理体制的 规定十分模糊，大多数规定只是原则上要求建立我国流域管理体制，而具体要如何建立都没有明确 规定。2002 年修订的《水法》第 12 条虽然明确了我国要实行流域管理与行政区域管理相结合的管 理体制，但对流域管理机构的职责、流域管理机构与各部门、各地区的关系都没有规定。这样的法 律规定缺乏实际可操作性。 （二）缺乏统一强效的流域管理协调机制 我国目前的流域管理机构由《水法》第 12 条第 3 款规定：“ 国务院水行政主管部门在国家确定 的重要江河、湖泊设立的流域机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政 主管部门授予的水资源管理和监督职责。”如长江水利委员会、黄河水利委员会、珠江水利委员会、 * 江西省高校人文社科重点研究基地招标立项（赣教社政字[2008]5 号）、江西理工大学环境资源法研究中心资助课 题《创建资源节约型、环境友好型社会法律问题研究》阶段性研究成果。 1 陈绍金.流域管理方略研究[M].长沙:湖南人民出版社,2003:6~7. 2 翁立达.呼唤流域综合管理[N].中国水利报,2004