中国土地管理制度困境及改革路径研究 - 中国国土资源经济研究院.pdfVIP

中国土地管理制度困境及改革路径研究 1 ——基于 Williamson 分析框架 1,2 1 2 范树平 ，刘友兆 ，程从坤 （1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095； 2.安徽省土地勘测规划院，合肥 230601） 摘要：在梳理中国土地管理制度发展历程基础上，剖析了土地征收、土地用途管制、耕地 保护、建设用地流转、家庭联产承包等主要制度存在的问题及其成因；引入 Williamson 四 层次分析框架，探究制度改革逻辑框架，并从管理主体、管理目标、管理重点、管理效益 的四维视角设定改革战略定位。在科学合理编制实施规划、合理落实城乡用地规划管控、 建立完善城乡制度“双挂钩”模式等改革关键环节，进行制度更替路径设计。 关键词：土地管理；制度困境；制度设计；改革路径；中国 中图分类号：F301.2；F062.1 文献标识码：A 文章编号：1672-6995（2016）04-0060-04 0 引言 改革开放以来，中国经济体制已成功从计划向市场过渡，社会经济取得长足发展，但 [1] 由于居民户籍、土地产权、政策导向等诸多因素趋向，城乡二元体制逐渐形成且固化 。 近年来，虽从各个领域自上而下改革破除，但二元结构及体系仍然显著，已制约社会经济 进一步发展、提升。土地管理制度是当下推进新型城镇化、经济升级转型的重要制度保 障，统筹城乡土地利用与管理势在必行[2]。如何统筹城乡土地制度改革，破除城乡二元土 地利用与管理制度对经济社会发展的障碍，解放土地生产力，是当前及未来亟待研究的课 题。在此，借鉴已有研究成果[3-5]，紧扣中国土地管理体制及社会经济发展现实需求，梳理 土地管理制度发展历程，解析制度主要问题及成因，运用 Williamson 分析框架，重构改革 战略框架及其关键环节设计。 1 土地管理制度发展历程 建国初期及社会主义改造探索时期，重点放在土地管理制度建设，农村土地走在改革 前沿，陆续完成了土地改革、土地合作化、人民公社等重点工作，废止了延续几千年的封 建土地所有制，实行农民集体土地所有制，实现了“耕者有其田”；在城市建立土地国家 所有制，实施城市房地产登记，建立土地税收制度，保障国民工业发展。改革开放作为中 国社会经济发展转折点，也是土地管理制度改革完善的启航标。在改革开放之前，城乡用 地基本上是“无偿、无流转、无期限”的三无用地管理模式，呈现高度公有制、全民化的 运行机制。在改革开放之后，国家通过修改完善《宪法》及《土地管理法》，采用法律形 1收稿日期：2016-02-29；修回日期：2016-03-15 基金项目：国土资源部公益性行业科研专项（201411006-02） 作者简介：范树平(1984-)，男，安徽省芜湖市人，安徽省土地勘测规划院工程师，南京农业大学公共管 理学院博士研究生，研究方向：土地可持续利用与土地资源管理。 1 式力推城乡土地管理制度改革，农村推行分田到户，明确集体土地承包经营权，推进家庭 联产责任制；城镇推行国有土地出让转让，实施国有土地有偿使用制度，发挥国有土地市 场调控机制。从土地管理改革历程分析，在产权制度上，土地公有所有制基础没有改变， 只是将使用权、用益物权从所有权剥离，盘活了土地交易市场，但农村集体承包经营权流 转发展缓慢；在改革成效上，城镇土地制度改革较为彻底，保障了城镇建设用地，也激发 了土地资源市场化配置，但由于农村土地用地类型、方式多样性及历史遗留问题，农村土 地制度改革进展缓慢。总体来说，中国土地管理制度改革是城镇快于农村，也是城镇受 益、农村损益的“利损双重”模式，公平与效率缺失。 2 土地管理主要制度问题及成因解析 2.1 土地征收制度 《宪法》《土地管理法》及相关法律均明确国家为了公共利益的需要，依照法律规定 的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，依法给