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论我国地方政府性债务预算的制度基础与实现路径 张艳纯 李艳丽 （湖南大学经济与贸易学院，长沙，410079 ） 摘要：随着我国地方政府性债务风险的不断加大，构建地方政府性债务预算管理已初见端倪。2015 年新《预 算法》的施行，为确立地方政府性债务预算提供了法律框架。本文在解读新《预算法》相关法律规定的基 础上，分析地方政府性债务预算推进过程中存在的制度瓶颈，并基于部分省市的政府性债务预算实践，提 出明确地方政府性债务预算收支范围、合理配置地方政府债务预算权、细化债务预算管理的制度体系、完 善地方政府债务会计核算体系等政策建议，以期为推进地方政府性债务预算提供现路径思考。 关键词：新预算法；地方政府性债务；地方政府性债务预算 中图分类号： F812.3 文献标识码：A 近年来，我国各级地方政府为提高公共服务能力、发展地方经济，地方政府性债务的总 量和规模呈不断扩大的趋势。据统计，截止2014 年底，地方政府性债务总规模为24 万亿， 其中政府负有偿还责任的债务为15.4 万亿，相比2013 年6 月增长41.3%，或有债务8.6 万 亿，增长22.9%。这意味着政府未来的偿债压力增加，地方政府债务所隐藏的风险进一步加 大。我国地方政府性债务的形成既有财政体制、投融资体制等制度性原因，也有政策性因素。 尽管原《预算法》禁止地方政府发债，但是却没有对地方政府的融资行为形成有效的监督和 约束。地方政府在不能发债的前提下转而通过各类融资平台变相融资，形成了规模巨大的地 方隐性债务。有鉴于此，以“疏”代“堵”，在赋予省级政府依法适度的举债权的同时，确 立地方政府性债务预算体系，将地方政府性债务纳入预算管理已成为控制地方政府过度负 债、防范地方政府性债务风险的重要途径和长效机制。2015 年 1 月新《预算法》的施行， 为构建地方政府性债务预算提供了法律框架，但是，就实践层面的操作而言，诸多原则性的 规定亟需明晰与细化。 一、地方政府性债务预算的法律基础 新《预算法》在赋予地方政府发债权的基础上，针对地方政府性债务的“借”、“用”、 “管”、“还”、“控”等方面做了严格的规定，为地方政府性债务预算提供了制度基础。具体 来说，主要有三大亮点： 一是举债有度。在发行主体上，规定只有省级政府才可以发行债务。这一规定主要是考 虑到省级政府财政状况优于其他地方政府，发行债务风险较小。因而，新《预算法》限定只 有省级政府可以发行债务。在发行方式上，规定只能采取发行债券的方式，同时明文禁止以 其他任何方式举借债务或提供担保。原因在于，地方政府债券方式透明度高，便于监管，可 以有效防控地方政府债务风险。在地方政府债务用途上，规定只能用于公益性资本支出，不 得用于经常性支出。 二是强化监管。新《预算法》大大强化了权力机关、上级行政机关和社会公众的监督权， 构建了对地方政府发债的权力制约监督机制。具体表现在：地方政府举借债务的规模，需由 国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准，这体现了中央政府对地 方政府债务的总体控制。而省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，需列入 本级预算调整方案，并报本级人民代表大会常务委员会批准，体现了权力机关对行政机关的 监督控制。同时，坚持“预算管债”，要求各级人大把地方政府债务作为预决算的重点审查 [1] 内容，并要求公开预决算时必须向社会说明举借债务的情况。 这一规定可以有效促进社会 公众对地方政府债务的监督。 三是控制风险。新《预算法》要求举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源， 这在一定程度上明晰了地方政府的偿债责任。同时提出“国务院建立地方政府债务风险评估 - 1 - 和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度”，可以有效防控政府债务风险。此外，还要 求各级地方政府财政部门编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，并公布政府资产负 债表，这一举措可以大大提升地方政府的财政透明度，从而有利于监督和控制地