新预算法与我国新一轮财税体制改革-宏观经济研究院.pdfVIP

新预算法与我国新一轮财税体制改革 孙 磊 内容提要 预算法是财政预算领域的基础性 一是预算范围不断拓展。过去，除了纳入预 法律。新修订的预算法对全口径预算体系、财政管 算管理的预算内收支，各级政府及有关部门大 理体制、预算公开、地方政府性债务方面作出了重 量的预算外收支，主要指的是国家机关、事业单 大修改，为下一步财税体制改革提供了法律保障。 位以及其他机构为履行或代行政府职能，而收 本文对新预算法修订中涉及的主要内容、存在争 取、提取、募集和安排使用的各种未纳入财政预 议等进行了认真梳理，对新预算法进行了全貌性 算管理的财政性资金，包括行政事业性收费、政 的解读和探讨。 府性基金、国有企业和主管部门收入等。在财政 关键词 全口径预算体系 预算公开 地方 体制改革不到位的背景下，我国预算外收支规 政府性债务 模不断膨胀，到2007年最高时达到6820亿元。 但由于对预算外资金缺乏有效的监督管理，也 2014年8月31 日，历经三届全国人大、四次 带来了一系列突出问题，比如一些单位擅自将 审议的预算法修正案由全国人大常委会以161 财政预算资金通过各种非法手段转为预算外资 票赞成、2票反对、7票弃权的高票通过，翻开了 金，有些部门和单位擅自设立基金或收费项目， 预算法律制度的新篇章，也标志着新一轮财税 “预算外”成为乱收费、乱摊派和乱罚款等问题 体制改革在预算领域的率先破冰。 的温床。同时，预算外资金的使用脱离财政管理 一、修法背景：1995年以来预算制 度的改革与成效 1994年，我国启动了影响深远的分税制财 政管理体制改革，政府间财政关系、税收制度等 财税重大改革相继推开。几乎与此同步，1994年 3月，八届全国人大常委会第二次会议制定了预 算法，形成了预算制度的基本框架。预算法的颁 布实施，对规范政府预算管理、加强国家宏观调 控、促进经济社会发展发挥了积极作用。随着分 税制财政管理体制的逐步确立，财税体制改革 的重点在2000年前后转向预算管理制度，预算 管理机制不断改革完善，预算在政府管理中的 作用明显强化。 16 2015年第2期 和各级人大监督，乱支滥用现象较为突出，也助 长了不正之风和腐败现象的发生，成为各方诟 病的焦点问题。 1996年，国务院制定《关于加强预算外资金 管理的决定》，开始逐步将各类预算外资金纳入 预算进行管理，将养路费、车辆购置附加费等13 项政府性基金纳入预算管理。2002年财政部等 部门发布了《关于将部分行政事业性收费纳入 预算管理的通知》，逐步将有关部门收取的行政 事业性收费纳入预算管理。2004年，财政部发布 《关于加强政府非税收入管理的通知》，逐步将 政府非税收入纳入预算管理，2006年，国务院制 图2 2014年财政支出预算（亿元） 定了《关于规范国有土地使用权出让收支管理 资料来源：财政部 的通知》，逐步将土地出让收入纳入地方预算管 理。到2011年，我国实现了将预算外收入全部纳 正式报送全国人大；国有资本经营预算于2007 入预算管理的目标。 年开始试点，从2010年起开始正式报送全国人 二是预算管理制度不断完善。在预算编制 大；社会保险基金预算从2010年起开始试编， 领域，2000年启动了以部门预算管理和绩效评 2014年起首次编入预算草案并报全国人大。 价为重点的部门预算改革，实现“一个部门一本 三是人大预算审查监督不断加强。在预算 预算”。在预算执行领域，2001年启动了财政国 法基础上，1999年全国人大常委会制定了《关于 库集中收付制度改革，通过国库单一账户进行 加强中央预算审查监督的决定》，对加强中央预 集中的资金收缴和支付。