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理解凭单制:渊源、机制、模式及运用□李红霞[摘要]凭单制作为政府改革工具,实质是在公共服务中引入市场机制的一种制度安排。它渊源于新自由主义经济学,从消费者角度通过强化其选择权而巧妙植入市场竞争机制。凭单制存在公平导向、效率导向及公平与效率兼顾等不同政策取向及模式。尽管它在公共部门需要一定的运作条件,但能广泛运用于包括食品、住房、医疗、教育、幼儿保健等具有融合特征的“福利物品”提供领域。[关键词]凭单制;公共服务;市场化[中图分类号D63019[文献标识码A[文章编号1008-584X(2005)01-0018-06(Hatry)所定义的,它是“政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券”。有资格接受凭单的个体在特定的公共服务供给组织中“消费”他们手中的凭单,然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。1其含义有三层:(1)凭单是围绕特定物品而对特定消费者群体实施的补贴,体现政府对特定消费(如基础教育、公共卫生、食品、住房等)进行鼓励、扶助的政策意向;(2)凭单不同于传统补助,是直接补贴消费者而非生产者;(3)凭单通常采取代金券的方式而非现金。凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给机制的政府改革工具,其改革设想最早渊源于美国新自由主义经济学家、诺贝尔奖获得者密尔顿·弗里德曼的教育市场化思想,①其理论依据可以追溯到17世纪英国自由主义经济学家霍布斯和洛克的思想,并与哈耶克、布坎南、诺齐克等新自由主义经济学家的自由市场至上观念是一脉相承的。在西方国家,进入20世纪70年代以来,政府长期干预和扩张导致了高失业、高通货、高财政赤字和低增长的严重“滞胀”现象,政府管理也出现了扩张、臃肿、低效、政策失效乃至政府失败的问题,由此引发了一场以市场化为取向的公共部门改革潮流。在这种情况下,倡导大政府、高税收、高福利的凯恩斯主义不再受欢迎,而倡导自我放任、弘扬市场机制、反对国家干预、主张小政府、低税收、改革福利制度的新自由主义逐渐成为新时期西方政治经济政在西方改革公共部门的市场化工具中,凭单制是一种具有全新治理理念的制度安排。它在坚持政府责任的前提下借助顾客选择机制有效架构了公共服务的准市场,从而在实现政府与市场、经济效率与社会公平的良好结合上展现出较佳的创意。20世纪八九十年代以来,凭单制在西方倍受关注,被频频运用于包括食品、住房、医疗、教育、幼儿保健、家庭护理、救护车服务、公共交通等广泛改革领域,其中尤以美国20世纪90年代教育券改革最为典型。近年来,凭单制也开始在中国落土生根,浙江长兴县的教育券改革、杭州市的“教师教育券”、湖北监利县的教育变法等改革实验一再昭示着倡导竞争与选择的凭单制度是如何改变我国公共服务提供的方式和机制的,表明在整体体制改革无法取得突破性进展的情况下,选择局部地区实施工具性改革,引入一些已证明行之有效的市场化工具,不失为撕破传统体制铁幕的渐进策略。故在这种情势下,立足西方改革的经典实践,深入剖析凭单制的理论渊源、作用机制、运作模式及其在公共部门中的运用问题,对于我国正在进行的借鉴型改革实验是很有意义的。一、凭单制的涵义及其理论渊源凭单也称代金券、有价证券、消费券,如汉重[收稿日期]2004-11-28[作者简介]李红霞(1976-),女,重庆人,重庆工学院人文社科学院讲师,硕士。λ}JOURNALOFFUJIANSCHOOLOFADMINISTRATIONANDFUJIANINSTITUTEOFECONOMICSANDMANAGEMENTNo112005策的基础。新自由主义者崇尚市场价值,认为扩张的垄断的政府是浪费、罪恶的根源,主张限制政府,放松规制,更多地利用市场的力量,更多地引入私营部门和第三部门的参与。如在批判政府官僚垄断体制的缺陷上,作为新自由主义主导流派的公共选择理论就独树一帜。其领袖人物布坎南(JamesM·Buchnan)和塔洛克(GordonTullock)把“经济人”假设、交换范式和个人主义论用于投票规则和决策行为研究,破除了官僚机构理性、全能和公正的表象,分析了传统市场缺陷之外的非市场缺陷和政府失败问题。对官僚体制的产出问题进行经济学分析最有影响的当属威廉姆·A·尼斯坎南。他在《官僚体制与代议制政府》一书中建立了一个官僚产出模型,从供给方面分析了官僚机制的垄断和扩张,认为官僚机构有一种将公共部门产出扩大到社会最佳产出水平的两倍以上的倾向,势必导致所谓的配置无效率;而莱宾斯坦(H·Leibenstein)则提出了官僚机构的X—无效率理论,认为官僚模型依赖长期合同,由于信息不对称,机会主义行为往往导致官僚机构存在浪费、人员过多和生产率过低等现象,称为X—无效率或技术无效率。针对官僚机构的配置无效和X—无效率,公共选择学者开出的共同处方是打破公共物品生产的垄断,运用合同外包、凭单、公