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加强城乡基本公共服务均等化制度建设是农民市民化关键 　　[摘要]中国城乡分割的二元结构一直是农民市民化的“瓶颈”，破解中国城镇化的难题是城乡统筹，但统筹城乡不能只统“土地”而不统“农民”，而是要以公平的方式为农民提供更多的公共服务，如廉价住房、基础教育、医疗、社保、就业和培训机会。文章认为，加强城乡基本公共服务均等化制度建设是实现农民市民化的关键，也是实现人的城镇化的关键。重点是要建立劳动力工资合理增长机制，促进农民工在城镇稳定就业；逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖：逐步突破户籍与福利合一的社会管理制度。 [关键词]基本公共服务；均等化制度；农民市民化；人的城镇化 [中图分类号]F294.1 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X（2014）01-0001-05 未来的后人对于21世纪最鲜明的记忆，除了气候变化造成的影响之外，大概就是人口最终阶段的大迁徙彻底从乡间的农业生活移入城市。可见，城镇化是人类发展的一种必然趋势。与西方城镇化进程不同，新中国大规模的城镇化开始于20世纪80年代，从中央到地方城镇化被当作经济增长的一种手段而非结果，其弊端就在于重“铁公基”等城市硬件建设，而轻公共服务及制度等软件建设，使得农民无法转化为市民，导致人的城镇化严重滞后。当前学术界对城镇化的研究主要集中于农村人口的空间转换上，而对农民的市民化研究也只停留在户籍制度改革的层面上，没有把农民的市民化作为一个系统来研究。实践证明，我们过去几十年“摊大饼”式的城镇化走了一些弯路，产生了许多新的矛盾，以至于城市像欧洲、农村像非洲，城乡二元结构问题不但没有解决，相反在新的体制下得到自我强化，农村大量青壮年劳动力涌入城市，致使城市不堪重负，农村出现土地荒芜，留下老弱病残，产生无人养老、养病和育儿等一系列新的问题。 反思种种因城镇化带来的新问题，我们认为，其主要原因在于城乡基本公共服务非均衡的制度安排，严重阻碍了农民市民化的进程，致使中国城市化效率低下。我们必须深刻认识到，城乡基本公共服务的非均衡配置，不仅难以保障发展成果惠及全民，不利于社会和谐稳定，而且还会制约经济社会健康协调可持续发展。因此，加强城乡基本公共服务均等化制度建设是实现农民市民化的关键，也是实现人的城镇化的关键。中国实行社会主义制度，公民都有获得基本公共服务的权利。保障人人享有基本公共服务是政府的职责，必须着眼制度设计、系统规划和整体推进，建立健全基本公共服务体系。 一、基本公共服务均等化的内涵 国外学者直接以城乡公共服务均等化作为研究内容的文献并不多见。与此相关的研究主要集中于两个方面：一是研究公共产品或公共服务的文献，二是研究城乡发展的文献。或者可以说，国外并没有“城乡公共服务均等化”的概念。即使少数研究文献提及“农村公共产品”，也只是将其作为公共产品分布的地域概念讨论而已。 19世纪后半叶，德国社会政策学派的代表人物阿道夫·瓦格纳（AdolfWagner，1907）从国家财政需要的角度初步提出了公共服务的概念，莱昂·狄骥（Léon Duguit，1912）将公共服务定义为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”。。公共经济学者于1950年前后明确提出“公共产品”概念，于是公共服务的研究成了整个经济学和财政学的主流和基础。美国公共选择学派的代表人物——埃利诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom，2000）提出，公共服务是指以服务形式而存在的公益物品，并指m公共服务具有非排他性、不可分性和不可衡量性的特征，所以要求排他和自愿交易的市场制度不能提供这类物品和服务，并且这些公益物品或者服务通过交叠的政府层次围绕各不相同的利益社群来得以组织，由一系列不同的公共和私人生产单位来供给。Grout和Stevens（2003）提出，“公共服务的提供过程存在着潜在的严重市场失灵，这说明了政府干预的合理性，政府干预的方式包括生产、资助和监管”。政府提供公共服务不仅要考虑效率问题，而且还要考虑社会公平问题。 “公共服务”对发达国家来讲是老概念，对于中国政府则是新概念。1998年3月6日，九届全国人大一次会议《关于国务院机构改革方案的说明》的报告提出，“要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”，明确地把“公共服务”作为政府职能转变的目标。2002年，党的十六大提出，要“完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能”。此后开始了对公共服务型政府的讨论。温家宝（2004）指出：“公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务、教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业及发布公共信