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基于 “多规合一”的规划体系和规划体制改革研究 ——厦门的实践与展望1 何子张，蔡莉丽 摘要：总结 “多规合一”工作开展的背景，分析当前 “多规合一”工作存在的问题，以厦门实践为例，总 结通过“美丽厦门战略规划”的顶层设计与落实、“多规合一”工作的开展，推进空间规划体系构建的具体 路径。提出空间规划体系和规划体制改革的思路，并对“多规合一”工作的本质、核心、根本目的、推进 方式等进行总结。 关键词：多规合一 空间规划 规划体系 厦门 近年来，“多规合一”成为理论研究和实践的热点。2014 年8 月，国家发改委、住建部、 国土部和环保部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，四部委分别牵 头推进28 个市县的试点工作，各个省、市、县也在推动开展各种版本的“多规合一”试点 工作。学术界从问题分析、技术创新、制度创新和规划体系创新等角度做了大量的研究，但 对于“多规合一”工作的目标和路径还不清晰。有必要从“多规合一”的宏观背景进行梳理， 只有理解中央的战略部署和城乡发展的内在需求，才能把握当前“多规合一”工作存在问题。 本文通过对厦门“多规合一”工作进程的回顾与总结，提出未来工作的发展方向，希望以此 推动空间规划体系和规划体制改革。 1 “多规合一”的工作背景与问题分析 1.1 工作背景：中央的战略部署与城乡发展的内在需求 在社会发展和转型的长期实践中，为了应对城镇化发展不同阶段所面临的问题，我国已形成 [1] 了一套特色鲜明的空间规划体系 ，形成了国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用 总体规划及环境保护规划等涉及城乡空间的规划在目标、内容、对象、期限、层次和约束力 [2] 等方面不尽相同的局面 ，导致现阶段任一个部门的空间规划已经无法综合统筹城乡转型发 1本文为国家自然科学基金资助项目：基于“社会—空间统一体”的城市空间成长机理与治理研究——以厦 门为例（项目批准）部分研究成果 展所需应对的问题。这一独特现象的根源来自既有的规划体系与国家治理体系改革目标的内 在冲突，国家和地方大力推进 “多规合一”，既有来自中央的战略部署又有来自地方城乡转 型发展的内在需求。 从中央战略部署看，2013 年11 月，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改 革若干重大问题的决定》，提出 “建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发控制 边界，落实用途管制”。2013 年12 月，中央城镇化工作会议要求“探索建立统一的空间规 划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。城市规划要由扩张型规划逐步转向限定城 市边界、优化空间结构的规划”。2014 年3 月，《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确 指出，“适应新型城镇化发展要求，提高城市规划科学性，加强空间开发管制，健全规划管 理体制机制”，“推动有条件地区的经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划等‘多规 合一’”。2014 年5 月，国务院批转国家发改委《关于2014 年社会经济体制改革重点任务 的意见》，提出开展空间规划改革试点作为和国家新型城镇化综合试点同等重要的改革任务。 从地方城乡转型发展的内在需求看，城乡规划和土地利用规划的空间冲突导致了建设与保护 的矛盾，规划各自为政、审批效率低下，规划信息不透明、不共享导致社会矛盾等，“多规 合一”成为统筹城市发展和管理的内在需求。 厦门为贯彻中央的战略部署，基于城市转型、社会转型、产业转型的内在需求，从贯彻 “五位一体”总体布局、推进城市治理体系和治理能力现代化的高度，从2013 年起先后开 展了“美丽厦门战略规划”、“多规合一”工作，初步形成了“四个一”成果，即全市空间 规划管理的“一张图”、空间规划信息协同管理的“一个平台”、项目协同审批的“一张表”、 保障实施的“一套机制”，基本实现了解决空间规划冲突、保护资源环境、优化空间开发格 [3] 局、改革审批流程、转变政府职能等的目标 。 1.2 现阶段 “多规合一”工作存在的主要问题 对于“多规合一”各个地方有着不同理解，工作方向也有所差异，诸多问题仍存在较大 [4] 的争议 ，包括“多规合一”工作的成果目标和管理机制、统一的空间规划体系的本质与重 点、规划体制机制改革的路径等，而各主管部门试点管理的