绩效预算-地方财政研究.docVIP

财经活页 2005年第14期(总第38期) 辽 宁 省 财 政 学 会 辽宁省财政科学研究所 2005年7月25日 本期主题：绩效预算 [按]绩效预算被称为“以结果为导向的预算”，最早由美国在20世纪50年代提出，它把市场经济的一些基本理念引入公共管理之中，旨在建立一个低成本高效率的国家财政支出体系。美国、英国、加拿大、瑞典、新西兰等国先后开始了绩效预算方面的实践，在世界范围内形成了预算体制改革的新潮流。我国在2003年10月召开的十六届三中全会上明确提出了要进一步改革预算编制制度，建立绩效评价体系，而建立政府绩效评价体系实际上就是为推行绩效预算所做的一个奠基，它标志着绩效预算作为我国市场经济条件下预算改革的方向已经确立。 绩效预算的含义 　　对绩效预算(Performance budgeting)确切含义的理解直接决定着如何编制绩效预算、如何认识推行绩效预算的可行性、如何分阶段完善绩效预算与行政管理体制运行之间的关系。尽管目前包括西方在内对绩效预算还缺乏一个完整、统一的定义，但人们普遍认可绩效预算是一种结果导向的预算。简单的说，绩效预算就是政府在进行国家预算时要求财政专项资金的使用单位明确提出项目所要实现的目标和达到的效果，以此进行预算安排并在事后考核目标是否实现。 　　绩效预算是一个复杂的系统，主要包括政府绩效评价体系、财政支出评价体系和组织管理体系三部分内容。这三部分内容既有内在联系，又各有不同功能和地位。 　　政府绩效评价体系是绩效预算的基础部分，解决预算编制的依据问题。当某一部门政府绩效的内容（分为政府行政总目标、部门总目标、部门目标结构、部门行政合规性、部门项目执行情况五个部分）规定清晰以后，部门预算的支出结构和支出总额界定也就有了基本依据。并且一旦政府绩效评价标准明确下来，支出预算的合理性也就相应可以规定下来，也就可以把财政支出合理性指标测定与政府行政效果对应起来。 　　财政支出绩效评价体系在绩效预算中的关键作用则是从质和量两个角度说明财政资金的使用状况，从而使绩效预算的功能突出反映在资金使用效率评价对预算拨款的约束上。因此可以说财政支出绩效评价是绩效预算的核心内容，解决的是编制完的预算究竟是否被执行好的问题。它与政府绩效评价体系是绩效预算中前后相承的两大侧面。 相比其他预算模式，绩效预算更需要严密、系统、规范的组织管理体系。这一体系的基本功能不仅在于确保绩效预算的顺利实施，更重要的是为绩效预算的编制、评价和科学合理运行提供人力资源、管理规范以及思想方法、技术工具保障。如果把绩效预算比喻为一列行驶的火车，组织管理体系就是这列火车的司机班。 实行绩效预算的背景和动因 　　1．世界性的财政改革潮流。20世纪后半期，许多西方国家由于政府机构规模日益扩大，社会福利制度的支出上升，导致严重的财政赤字和政府债务，对投资和就业产生不良影响，使本国在世界经济中的竞争能力下降。在这种情况下，社会各方面纷纷要求提高政府运行效率，缩减支出，控制赤字规模，这迫使欧美各国先后开始绩效预算方面的探索，从而形成了世界性的政府财政实行绩效预算的改革新潮流。此外，这一时期公共支出理论也有了新的发展。人们提出政府并不必然就是按广大民众意愿行事的，它实际上也是由追求自身利益最大化的经济人所组成，政府官员也有对金钱、名誉、社会地位的追求，这种追求将会聚合为政府机构自身的利益，而且政府各部门之间也常常存在着利益和权力之争。于是政府行为与社会公共利益之间就会出现偏差，并导致政府失灵。全球性的行政费过度膨胀就是政府官员个人利益聚合的结果，其表现是各政府机构都努力增加预算，因为这样可以使政府机构拥有更多的分配权力和控制领域，从而使其地位不断上升，政府官员的收入、地位也会随之提高。合理的行政费支出是保证各级政府正常运转、有效提供公共产品、弥补市场缺陷所必需的费用。但是，超过一定限度后，它不仅不能有效弥补市场缺陷，还会干扰市场有效运行，从而产生政府失灵。这种要求加强监督、减缩政府成本的压力，也推动了各国绩效预算的实行。 　　尽管各国绩效预算改革的具体方法不同，但改革的重点却一样，就是将更多的注意力从财政支出过程的管理转到对财政资源使用成果的关注。绩效预算的实施为这些国家带来了新的生机。以澳大利亚为例，1995—1996财政年度其联邦政府赤字为200亿澳元，国债占GDP比重高达20%，而该国实施绩效预算改革之后，到1998年就迅速实现了财政略有结余。 2．深化我国财政支出管理的内在需要。近年来，我国财政收支规模一直呈快速增长趋势，而财政支出效率不高的问题却日益突出，与此同时，财政收支平衡程度也持续下降。财政赤字由1991年的237亿元增加到2004年的2005亿元。目前，中国财政赤字率已接近了国际