中国征地制度历史演变现实问题与改革方向1.pdfVIP

中国征地制度：历史演变、现实问题与改革 方向1 田传浩，杨鸿，周佳 浙江大学房地产研究中心，浙江大学公共管理学院 摘要：中国征地制度历史演变表明，目前的征地制度的主要思路和框架都沿革于 计划经济时代，在市场化转型的过程中，征地制度已经不能适应耕地保护、社会 稳定的需要。财政分权体制下的地方政府竞争赋予了地方政府大规模征地的激 励，而信息不对称使得中央政府难以有效的约束地方政府征地行为。因此，本文 在分析中国征地制度演变过程、存在问题和形成原因的基础上，提出了完善集体 建设用地市场、赋予被征地农户参与征地补偿价格决定权利以及完善配套税费改 革的政策建议。 关键词：征地制度，地方政府竞争，集体建设用地市场 一. 引言 从一个以农业为主的国家向一个工业化的国家转型，古老的中国做出了巨大 的努力。从1949 年建立新政权开始，中华人民共和国的工业化与城镇化进程方 向从未改变。经过50 余年的努力，中国已经成为世界制造业基地，城市化也已 经进入快速发展阶段，工业化与城市化都已经取得了非常大的成就。征地制度作 为工业化与城镇化的制度基础之一，为工业化与城镇化发展提供了大量廉价土 地，通过“土地剪刀差”为城市地方政府提供了大量的建设资金，为中国的工业化 与城市化发展做出了巨大的贡献。然而，近年来征地制度受到了越来越多的质疑， 并且导致了比较严重的经济、社会与政治问题。很多学者都认为，现行的征地制 度存在征地范围过宽和征地补偿标准偏低等问题，并据此提出了一系列的改革建 议。 1999 年，修订后的《土地管理法》实施不久，国土资源部即与中国土地勘 测规划院组成“征地制度改革课题组”，开始研究征地制度改革问题。两年后， 国土资源部还在东部9 个城市启动了征地改革的试点。2002 年，中央财经领导 小组办公室也将征地制度改革研究列入当年的重点调研项目。目前对征地制度的 1 本文得到了国家社科基金07BJY090、国家自然科学基和国家教育部基金07JA790100 的支持， 特此致谢。当然，文责自负。 研究主要集中在征地范围（李平、徐孝白，2004；张宏斌，贾生华，2002 ）和补 偿标准两个方面。国内多数的研究认为应该根据土地原用途进行补偿（贾宪威， 1995；许坚, 1996；严星、黄安褆，2001 ），一部分学者则提出了“不完全补偿原 则”，并以土地的当前用途为补偿依据（周诚，2003；赵哲远、吴妍，1998 ），也 有学者提出要按照土地的市场价值进行补偿（蒋省三、刘守英，2006；周其仁， 2006 ）。 然而，征地制度弊端（如征地范围过宽和征地补偿标准）存在的根源却缺少 学者的关注，或许这是征地制度改革的政策建议呼吁10 余年而没有取得实际进 展的原因。针对这个问题，周其仁（2004 ）指出，中国征地制度的根源在于1982 年颁布的宪法修正案，其中“城市的土地属于国家所有”（第10 条）这一条款意 味着所有未来的城市土地都属于国有，从而造成了征地范围过宽的困境。这个理 论隐含的推论是，如果对《宪法》相应的条款以及对应的其他法规中的条款进行 修改，就可以从根本上解决征地制度问题。 不可忽视的是，宪法中还规定了征地目的的“公共利益”原则，这就导致了 周其仁（2004 ）提出的“征地悖论”：对于不符合公共利益用途的农地转用，征 地则违背了“公共利益”的宪法准则，不征用则违背了城市土地属于国有的宪法 准则。不过有趣的是，地方政府在实际操作中并没有陷入两难困境，而是不约而 同的选择了“城市土地属于国家所有”这一条款而轻轻放过了“公共利益”，从 而形成了征地范围过宽、大量非公共利益项目被征用的现实2 。地方政府选择性 的遵守和违背宪法中相互冲突的条款，意味着宪法并不是导致目前征地弊端的根 本原因。 本文认为，地方政府的征地冲动和中央政府难以有效控制地方政府的征地行 为是目前征地制度存在问题的关键3 。本文结构如下：在下一部分，笔者对中国 征地制度的历史沿革做一个简单的回顾，梳理目前征地制度的基本框架和历史背 景；第三部分将对征地制度中存在的问题和成因进行深入剖析；在此基础上，本 文的最后一部分将对中国征地制度改革方向提出政策建议。 二. 土地非农化制度演变：一个简单的回顾 中国现行的征地制度发端于计划经济时代，其历史可追溯到建国初期，目前 已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的征地制度 法