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地方政府投融资平台的集团管控模式研究 摘要：在国家加大对地方政府各类投融资平台治理整顿的背景下，保留下来的平台公司出现了战略控股和金融控股两种集团化趋势。原来普遍采用的直线职能制的管理模式对于这些拥有庞大资产规模和复杂经营方式的集团型企业已不再适用，而必须代之以新型的集团管控体系。文章结合城投行业的特点，对财务管控、战略管控和操作管控三种典型模式在地方政府投融资平台的适用性以及模式选择中的影响因素进行了分析，并就实施过程中的要点和途径提出了合理化建议。 关键词：投融资平台；集团化；管控模式；实施要点 一、 集团管控模式的概念及构成 集团管控是指集团化企业的总部或者管理高层，为了实现集团的战略目标，在企业发展壮大过程中，通过对下属企业或部门采用层级的管理控制、资源协调分配、经营风险控制等策略和方式，使得集团组织架构和业务流程达到最佳运作效率的管理方式和体系。可从三个方面的内涵来理解集团管控，即管控维度、管控界面和管控核决权限。其中： 管控维度涉及职能维度与业务维度。职能维度包括战略、财务、人力资源、企业文化等；业务维度包括制造、营销、研发、供应链等。一般来说，集团管控涵盖五大维度：战略管控、经营管控、资产管控、财务管控和人力资源管控。 管控界面强调的是内容，即对于某一管控维度进行模块划分，在相应的管理模块下，集团层面做什么事情，集团下属子公司做什么事情。 管控核决权限强调的是流程。即对于某一管控模块进行事项划分，在相应的管理事项下，集团公司各部门负责哪些流程，集团下属子公司各部门负责哪些流程。 集团管控模式从宏观上体现了管控的基础和方法论，是集团管控的核心，企业对管控模式的选择不仅关系到集团管理的效率，也事关集团的可持续发展能力。目前最为流行的是根据“集团管控三分法”基础理论而形成的三种管控模式：财务管控型、战略管控型和操作管控型。 财务管控型是指集团对下属子公司的管理控制主要通过财务手段来实现，集团对下属子公司的具体经营运作管理基本不加干涉，也不会对下属子公司的战略发展方向进行限定，集团主要关注财务目标的实现。 战略管控型是指集团总部负责集团财务、投资、资本运营和集团整体的战略规划。集团与下属子公司的关系主要通过战略协调、控制和服务而建立，集团根据外部环境和现有资源，制定集团整体发展战略，下属子公司制定自己的业务战略规划，集团通过控制子公司的核心经营层，使子公司的业务活动服从于集团整体战略活动。 操作管控型是指集团总部通过职能部门对下属子公司的日常经营运作进行直接管理，特别强调公司经营行为的统一、公司整体协调成长和对行业成功因素的集中控制与管理。 上述三种管控模式只是对不同管控维度的侧重与综合。财务管控型侧重于财务管控维度，战略管控型侧重于战略管控维度，操作管控型则更多的是对各种管控维度的综合。三种管控模式的区别主要体现在核心管控维度、核心功能、核心部门、集分权程度、发展目标、集团与下属子公司关系、管理手段、应用方式等方面。 二、 治理整顿背景下地方政府投融资平台的集团化发展趋势 以1992年上海市率先成立全国第一家城投公司，开创城市发展城投模式，初步建立“政府指导、企业参与、市场运作”的新型投融资运营管理体制为标志，地方政府投融资平台在近二十年里不断发展和壮大。据央行和审计署等部门统计数据显示，截止2011年6月全国各地拥有的投融资平台的数量超过1万家。 客观地讲，这些地方政府的投融资平台在促进当地经济发展和推动城市化进程的过程中都发挥了积极作用，但是在国家四万亿投资驱动下，出现了发展过快、平台数量过多、业务同质化等一系列问题。特别是有些城市的平台公司在发展到第二个阶段的时候由于没有自身造血功能而面临破产的境地，同时也将银行贷款偿债的风险不断推高。在此背景下，2010年6月，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），对地方政府投融资平台进行清理规范。根据国发19号文指示精神，国家财政部、发改委、人民银行、银监会等相关机构相继出台一系列规范文件，深化平台公司治理工作。 在治理整顿的大背景下，地方政府的各类投融资平台正在实现不同方式的整合，并在新形势下出现了两种集团化趋势： 1. 战略控股趋势。在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往的通过土地等各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，已经有平台向“战略控股”转化的趋势。通过全面的股权投资和资产经营管理，对内部资源进行整合和分工协作，共同实现地方政府投资拉动的战略意图。战略控股趋势主要体现在三个方面： （1）领域综合化：平台不再仅仅局限于城建领域，而是开始承担起产业升级的任务，并且通过增强资金与项目的纽带作用，发挥地方政府控制的资产与资本效率，有效隔离风险； （2）分工协作化：随着平台资产和资源的集聚，专业化分工显