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地方政府融资平台及其风险成因研究 内容提要：我国在财政体制上属行政集权下的财政联邦主义，在政绩合法性建设环境中， 形成了强激励机制与软约束机制的制度安排，地方政府融资平台的建设和发展是这一制度安 排下财政机会主义的产物；在国际金融危机背景下，中央政府的系列应对政策进一步加剧了 原有制度安排的非均衡性，致使地方政府的财政机会主义泛滥，并在融资平台的建设上出现 井喷，融资平台风险凸现；因此，化解融资平台风险的根本性措施应是改善制度环境、扭转 现有制度安排的非均衡性并进行优化。 关键词：地方政府；融资平台；风险；财政机会主义 作者:路军伟，山东大学管理学院，管理学博士；（济南250100）林细细，厦门大学财政 系，经济学博士。（厦门361005） *基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目（批准号：09YJC790171）。 一、问题的提出 2009年，在应对国际金融危机保增长的背景下，我国地方政府融资平台在数量上急剧 增多，在债务融资规模上急剧膨胀，不但给金融系统造成巨大压力，而且也使本已令人头痛 的地方政府债务问题雪上加霜，并给我国宏观经济运行增添了许多不确定因素。按照《国务 院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，地方政府融资平台是指由地方政府 及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能， 并拥有独立法人资格的经济实体。从这个意义上讲，融资平台的债务是地方政府的或有债务。 利用融资平台进行过度债务融资，将不断累积地方政府的或有财政风险，而这恰是Hana（1998） 对财政机会主义的定义：过度积累或有财政风险的偏好。从这个角度看，地方政府利用融 资平台公司进行债务融资的行为，是一种财政机会主义行为；而2009年融资平台在数量上的 急剧增多，在债务融资规模上的急剧膨胀，则是地方政府财政机会主义泛滥的表现。 对此，我们不禁要问：（1）为什么我国地方政府会出现利用融资平台举债这一财政机 会主义行为？（2）为什么我国地方政府的这一财政机会主义行为会在2009年短短一年内突然 爆发并泛滥？为此，本文试图从财政机会主义的理论视角构建一个简单分析框架，探寻地方 政府融资平台及其风险积聚背后的深层次原因，而这对于从根本上防范和化解融资平台风险 具有重要的政策含义。 二、基于财政机会主义的简单分析框架 世界银行高级经济学家汉诺（Hana）1998年在或有政府债务：藏于财政稳定性背后的风 险一文中提出了财政机会主义概念。她认为，政策制定者在短的政治任期内面临财政赤 字等约束条件时，往往有通过预算外政策过度累积或有财政风险的偏好，以便隐藏政策成本。 但汉诺并没有考察与分析财政机会主义的根源以及相关的制度安排等问题，而这才是财政 机会主义为什么能够发生，以及在多大程度上发生的根本原因。 毋庸置疑，财政机会主义是机会主义的一种典型表现。而机会主义通常被置于制度经 济学的语境之中，是制度经济学的一个前提性假设，是指在非均衡市场上，行动者追求收益 内化、成本外化的逃避经济责任的投机行为（黎民等，2007）。机会主义产生的根源在于机会 主义行为源于人的逐利本性，以及信息不对称和人的有限理性给机会行为存在提供了活动空 间，前者是机会主义发生的主观动机，而后者是机会主义发生的客观条件。这可以通过一个 简单模型：B =f（M ，O ）进行表示，其中B 表示机会主义行为，M 表示从事该行为的主观 动机，O 表示从事该行为的客观条件，而M 与O 都与B 呈现正相关关系，也即主观动机越 强，发生机会主义行为的可能性越大，客观条件越是充分，发生机会主义行为的可能性越大。 因此，从这个意义上讲，财政机会主义的根源在于政府及其政策制定者有其独立的利益，① 而由于外在制度设计与安排的不合理，其在追求这一利益过程中往往能够隐藏甚至转嫁成本 与风险。 机会主义的普遍存在是制度设计与安排之根本原因，反过来说，制度设计与安排的不合 理将有可能诱发和强化人的机会主义动机，并为其提供客观条件。因此，我们在考察财政机 会主义为什么会发生以及在多大程度上发生时，除考察政策制定者本人的关键利益与动机以 外，还需重点考察该行为发生的客观条件，也就是说，现有制度安排中是否为财政机会主义 的发生提供了可能。为此，我们可以从激励机制和约束机制两个方面进行考察。其中，前者 决定了政策制定者的主观动机及其结构，而后者则决定了政策制定者所面临的客观约束条件； 当然，对这两者的考察与分析绝不能脱离其所根植的制度环境，因为，制度环境进一步对激 励机制与约