我国近年来建设用地之增长、利用、和规划研究.pdf

我国近年来建设用地之增长、利用 、和规划研究 林初昇 (e-mail: gcslin@hkucc.hku.hk) 香港大学地理系 摘要：我国 1998 年新编之《土地管理法》强调以土地利用总体规划为手 段，控制建设用地的快速增长。然而，有关建设用地增长的现状特征及其内在规 律的系统研究，仍然存在争论。本文试图以现有数据为基础，对我国自 80 年代 中期以来建设用地 特别是城镇建设用地 的扩展作一初步评估。首先，1996 年全 国土地资源调查提供的原始数据(1990 年)和变更数据(1996 年)为分析我国建设用 地的规模、分布和增长态势提供有用的信息。其次，对我国现有的城市建成区 1984 至 1996 年占地面积可比资料的对比分析揭示了城市体系结构调整对城市建 设用地的影响。最后，利用遥感和卫星图片判读得到的资料，分析大都市区建设 用地的扩展，表证了城市道路网、经济技术开发区、以及星罗棋布的农村工业化 和城镇化对建设用地 快速增长的影响，文章着重讨论我国建设用地的利用、转化、 规划和管理中存在的问题及推动城市建设用地理性增长的建议。 鳴謝 ：本研究得到林肯土地政策研究院小型研究項目的資助 (項目編號： E10C012GLI032905) 。特此鳴謝、丁成日博士提供寶貴批評意見，獲益良多，若 有錯漏之處，均屬作者之責任。 1 I. 导言 自改革开放以来，我国国民经济的持续快速增长和城市化为土地的开发和 有效利用产生了显著而深远的影响。这种影响最突出的表现在于大量土地由农用 地转为建设 用地。据原国家土地管理局的报告，1986 至 1995 年间我国耕地面积 减少共 6789.6 千公顷，其中农业内部结构调整减少耕地 4208.6 千公顷，占耕地 减少总量的 62% ，城乡建设 占用耕地 1426.8 千公顷 ，占21% ，灾害毁地为1154.2 千公顷 ，占总耕地流失的 17% 。在城乡建设 占用耕地中，国家建设 占 57% ，集 体建设占 25% ，农村个人建房占17% (李元，2000 年，第 158 页) 。换言之，城 乡建设 用地的扩张乃是耕地减少中仅次于农业内部结构调整的一个重要因素。 从总体上分析，我国近年来快速的工业化和城镇化，直接加快了土地由农 地向建设用地的转化。一方面，从市区外迁的工业企业和无数新办的开发区大都 布局在紧邻城区的城乡结合边缘地带，占用了城郊大量优质农田。另一方面，城 镇居住用地和农村居民点用地随着经济水平和生活条件的改善而不断向水平和 垂直方向扩张 ，并带动相关联之交通用地、商服用地、和公共用地 (绿地、道路、 广场等) 摊大饼式不断外延。根据 1997 年利用卫星遥感资料对我国 31 个特大城 市占地规模的对比分析 ，1986 至 1996 年我国 31 个特大城市主城区占地面积 (未 含长春、吉林、哈尔滨、兰州) 由 3266.7 平方公里扩大至 4906.1 平方公里，增长 了 50.2% 。其中大连市用地规模扩大了3 倍，广州和石家庄分别增长了 110%和 109% (李元，2000 年，第 593 页) 。 1997 年 2 月，党和国家领导人参观了卫星遥感图片展览并听取汇报，当时 的总书记和国家主席江泽民说 “不听不知道，一听吓一跳！” 同年 4 月 15 日党 中央、国务院发布了《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地 的通知》(中发[1997]11 号) 。同年5 月全国冷结建设用地占用耕地一年，其后更 2 延 长冷结一年至 1999 年。与此同时，中央和国务院指示修改 1986 年公布的《中 华人民共和国土地管理法》以便能更有效地管理土地、保护耕地。修改后的土地 管理法共分 8 章 86 条，于 1998 年 8 月 29 日在九届人大常委会第四次会议上通 过，1999 年 1 月 1 日生效实施。 对照土地管理法的新旧版本，可以发现新版土地