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[国研专稿]我国城市燃气行业改革的经验及面临的新形势 2009-8-18 ??? 内容摘要：城市燃气行业能否健康发展关系到改善城市居民生活水平和城市现代化建设、优化能源结构和提高能源利用效率、降低大气污染和减少温室气体排放的大局。我国城市燃气行业改革与发展经验表明，只有坚持打破垄断、引入竞争、培育多元化市场主体、完善行业监管、形成公平的市场竞争才有利于行业健康发展。大型资源性企业的战略进入，对城市燃气市场带来了新的挑战。 　　关键词：城市燃气，改革，公平竞争 　　一、我国城市燃气行业改革与发展 　　(一)城市燃气行业的技术经济特点 　　城市燃气是指供城市工业和居民生活所用的燃料气，属于城市基础设施范畴。从城市燃气的气源结构看，主要有人工煤气、液化石油气和天然气；从产业链条来看，城市燃气包括气源、输配和应用三大环节。与其它城市公用事业相比，城市燃气行业具有公益性与安全性、管网自然垄断性与规模经济性、季节波动性与连续性和消费市场区域性。 　　天然气作为一种高效、优质、洁净的燃料，相对其它常规能源具有环保和经济性的双重优势，是理想的城市燃气气源，逐步成为我国城市燃气的主要发展方向。我国天然气在能源消费中所占比重不足3%， 远低于世界平均水平。近年来，在节能环保的压力下，各级地方政府已确定把开发利用天然气作为优化能源结构， 改善大气环境， 实现经济可持续发展的一项重要举措。自“八五”以来， 我国天然气发展势头强劲，产量徘徊不前的局面大大改变，“陕京线”、“西气东输”、“陕京二线”等大型工程的建成投产， “川气东送”管道工程的建设， 进口天然气干线管道工程和引进LNG 项目的顺利建成等等， 都标志着21 世纪中国天然气大规模开发和消费时代的到来，为城市燃气创造了广阔的发展空间。 　　随着经济快速发展，特别是城市化进程的加快，我国城市燃气行业迅猛发展，特别是优质高效的天然气利用大幅提高。到2004年城市燃气结构中天然气的比重首次超过人工煤气，城市燃气总热值的38.7%是由天然气提供的。 　　(二)我国城市燃气行业改革的历程与经验 　　1.改革历程。行业改革前，我国城市燃气的管网建设、接收、输配、销售和服务等环节一直维持国家投资、国有专营、国家定价和财政补贴的局面，各地方政府所属的燃气公司采取政企合一和垄断专营的体制，民间资本面临禁入限制。客观地说，这种模式在市场经济初期对城市发展和居民生活改善起到了重要的作用，使得城市燃气行业发展初期面临的供需矛盾得到一定程度的缓解，为城市经济与社会发展奠定了物质基础，也为日后的市场化改革奠定了物质基础。但随着城市现代化步伐的加快，原有模式存在的建设资金不足、独家垄断、政企不分、效率不高、服务较差和财政压力大等弊端日益凸现，加快城市燃气行业的市场化改革势在必行。 　　特别是进入新世纪以来，中国加入WTO后，开放城市公用事业成为中国履行国际承诺的必然选择。与此同时，我国城市燃气行业长期存在的体制性矛盾进一步显现，突出表现在：投资建设资金来源完全靠国家财政承担使得财政压力逐年加大；政企合一和国有垄断专营造成管理体制僵化、整体效率低下和人员冗余增加，众多城市燃气企业长期亏损经营，严重依赖政府财政补贴；城市燃气价格形成机制不合理，燃气行业缺乏良性发展的动力和能力等等。这种情况表明国有专营和政企不分的旧体制已经不能满足快速城市化、市场化和建设环境友好型社会的需要。放松准入限制，打破行业垄断，引入市场竞争机制，拓宽融资渠道，鼓励外资和民间资本参与城市燃气行业的投资建设与运营的市场化改革呼声日益高涨。 　　2002年，建设部下发了《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，拉开了城市燃气市场化改革的序幕。此后，国家放松了城市燃气行业的准入门槛，鼓励和引导民间资本和外资以独资、合作、联营、参股和特许经营等方式参与城市燃气基础设施建设和经营。2004年5月，建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，根据该办法，政府通过向社会公开招标的方式选择投资者和经营者，授予其在一定时间和范围内对燃气产品或服务进行经营的权利(即特许经营权)，使得燃气行业的跨区域整合成为可能，燃气分销领域的竞争格局逐渐由地方垄断转变为跨区域的市场竞争。随着燃气行业下游市场逐步开放，区域垄断格局有所改观，港资、民资、国际跨国公司以及改制后得以壮大的原国有燃气公司等各路资本竞相涌入，下游市场主体已形成多种所有制并存的有序格局，行业利润、生产运营、效率、服务、管理改善明显，整个行业正在进入良性发展轨道。截止目前，经营城市燃气的企业中仅民营企业已达60多家。 　　市场化改革使得我国城市燃气行业出现了两个重要而积极的变化：一个变化是以往政府给企业颁发许可经营资质证书的行为已经被特许经营制取代，即政府通过向社会公开招标的方式选择投资者和经营者，授予其在一定时间和范