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乡镇规划的弹性编制方法研究摘要：土地利用总体规划需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式，以增强规划的应变能力。刚性与弹性规划控制的实现途径是：规划目标立足长远；控制指标需刚性与弹性并存；预留“新增建设占用土地”，设立“有条件建设区”；灵活设置规划的体系、时序及期限；用途管制规划应刚柔结合。关键词：土地利用总体规划；刚性；弹性。乡镇规划弹性需求概述现行土地利用总体规划编制完成与实施以来，对我国的土地利用和管理发挥了很大的作用，不仅使土地用途管制制度、基本农田保护制度得以顺利实施，保障了耕地占补平衡，促进了土地的集约利用，而且使土地利用总体规划自身得到了前所未有的重视，树立了应有的地位和权威。但是规划在实施过程中也遇到了许多新的情况和问题，其中突出表现之一是“刚性有余，弹性不足”。在我国，土地利用总体规划还是一个比较年轻的规划，需要在实践中不断地摸索总结经验，吸取国内外相关规划的先进理念、方法，加以完善提高，以增强其科学性、合理性和生命力。现行的土地利用总体规划在形式上可以称之为分配式的规划。我国土地资源十分有限而政府管理力度集中，这种强调指令性指标的分配式规划有其适用的理由，但是国内外实践证明分配式的规划往往难以取得预期效果。这种分配式土地利用规划忽略了其实施时实际情况变化性，尤其是社会经济增长本来就较难预测的快速发展地区，规划更难得到应有的良好实施效果。因此，针对社会经济发展以及各类土地利用及其空间分布的可变性，土地利用总体规划在对区域未来土地利用进行安排时应予以足够弹性。乡镇弹性规划编制方法在本轮规划的《浙江省乡(镇)土地利用总体规划编制导则》中，有许多规划编制方法都体现了本轮规划的弹性控制。（一）建设用地管制区的弹性体现关于城乡建设用地的空间管制的“三界四区”划定：“三界”指的是城乡建设用地规模边界（根据城乡建设用地面积指标，按照规划布局，落实城、镇、村、工矿建设用地规模，形成的界线）、城乡建设用地扩展边界（为适应城乡建设发展的不确定性变化，在规模边界之外划定城、镇、村、工矿建设规划期内可选择布局的范围边界；扩展边界与规模边界可以重合）和禁止建设用地边界（为保护自然资源、生态、环境、景观等特殊需要，划定规划期内需要严格控制各项建设的空间范围边界）。“四区”指的是由“三界”所围成的四个区域，分别是允许建设区（规模边界内，规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区）、有条件建设区（规模边界与扩展边界之间，布局调整的弹性区域）、限制建设区（三条边界外的区域；严格管理限制各类建设）和禁止建设区（禁止建设用地边界内；禁止各类建设开发）。“三界四区”相互之间的关系，可以用下图在表示：图1在“三界四区”中，很特别的是“有条件建设区”，他将规划的刚性和弹性非常合理的融合在了一起。在规划布局的过程中，由于一些用地项目位置和大小并不明确，有些只是作为一个发展意图。在以后的实施过程中势必需要做调整。为了维护土地利用总体规划的权威性，和让土地利用总体规划能够顺利的实施，浙江省设置了“有条件建设区”，作为规划可调整区域。但前提是城乡用地总规模不能突破，新增建设用地指标不能突破。表1是土地规划用途分区和建设用地空间管制区关系表，通过这张表，可以让规划编制人员对用途分区和建设用地空间管制区的含义和划定依据能更加清晰的理解。土地规划用途分区和建设用地空间管制区关系表土地用途分区建设用地空间管制区备注级类二级类代码名称代码名称1基本农田保护区11基本农田保护区限制建设区区内为基本农田的耕地集中分布区域12基本农田整备区区内为可以调整补充为基本农田的耕地集中分布区域2一般农地区　　限制/有条件建设区区内为农业生产发展需要的农地区3林业用地区31一般林业用地区限制/有条件建设区区内为林业发展集中分布的区域32生态林地区禁止建设区区内为生态林地的核心区域，禁止建设4城镇建设用地区41城镇允许建设区允许/有条件建设区区内为现状城镇建设用地与新增城镇建设用地集中分布的区域42城镇有条件建设区在城乡建设用地规模边界之外划定的规划期内用于城、镇建设用地布局调整的区域5村镇建设用地区41村镇允许建设区允许/有条件建设区区内为现状村镇建设用地与新增村镇建设用地集中分布的区域52村镇有条件建设区在城乡建设用地规模边界之外划定的规划期内用于村镇建设用地布局调整的区域6风景旅游用地区71一般风景旅游用地区限制/有条件建设区区内具有一定浏览条件和旅游设施的集中分布区域　　72风景旅游核心区禁止建设区区内为具有特殊保护价值的风景名胜核心区，禁止建设7其他用地区　　　按需设置独立建设区、园地保护区、生态退耕区等表1（二）规划指标上的弹性设计规划主要控制指标分为约束性控制指标和指导性控制指标，约束性控制指标有：耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模；指导性控制指标有：新增