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义务教育学校教师绩效工资财政保障机制探析2008年12月，国务院常务会议审议并原则通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》(国办发[2008]133号，以下简称《意见》)，决定从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施绩效工资。当前，各省级政府，县、市级政府以及中小学校正在组织落实这项工作。由于义务教育阶段教师队伍数量庞大，实施绩效工资所须资金规模巨大，《意见》只是原则性的规定，具体执行必须结合当地经济发展水平、物价水平以及教师岗位职责等，亟须落实资金来源，建立稳定充足的绩效工资财政保障机制。 一、义务教育学校教师绩效工资财政政策的价值取向 在义务教育阶段启动实施教师绩效工资，目的是深入贯彻落实《中华人民共和国义务教育法》，完善义务教育免费制度，深化事业单位收入分配制度改革，建立教师激励机制，促进教师专业发展，为学生提供更高质量的教育服务。本次绩效工资的经费来源和管理，集中体现在国务院发布的《意见》中的第五部分。其主要思想与义务教育阶段近年来已经实施的“两免一补”、经费保障机制改革、促进均衡发展等政策取向一致，保持了政策的连续性和有效性，是“办人民满意教育”思想的进一步深化。 1，绩效工资的财政政策安排彰显了义务教育的公益属性 公共性和公益性是教育的根本属性。教育关系到民族文化的传承和创新，关系到国家的繁荣和文明，它超越任何利益集团，承担着实现公共福祉的使命。《意见》指出：“义务教育学校实施绩效工资所需经费，纳入财政预算。”这与2006年以来实施的“分项目、按比例”免费义务教育政策取向完全一致，彻底结束了长期以来“人民教育人民办”的现实窘境，回归了义务教育的本真。众所周知，我国虽然在1986年就颁布了《义务教育法》，但是由于经济发展水平的限制和“教育产业化”思潮的泛滥等，政府没有承担起提供义务教育公共产品的财政责任，导致义务教育财政责任的层层下移，“乱收费”现象屡禁不止，“上学难、上学贵”成为一个时期的社会普遍问题。随着2001年“以县为主”新管理体制的实施，义务教育属于公共产品，具有非竞争性、非排他性以及显著的正外部性特征得到政府体认，促使政府将义务教育支出作为公共财政的优先安排。绩效工资是绩效管理理论引入教育领域后公共单位工资改革的新成果，政策明确了各级政府的财政责任，也体现了党“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的执政理念，符合以人为本、改善民生、贯彻落实科学发展观的要求。 2，追求公平、效率和充足是绩效工资财政政策的重要价值体现 教育财政政策中一直持续追求的公共价值是公平、效率和充足。在人口分布和经济发展的限制中，公平、效率和充足的价值在政策执行过程中是相互冲突的竞争性需求。20世纪90年代初，市场机制引入中国社会改革，市场在资源配置中的基础性作用凸显，效率作为竞争性价值成为行动导向的政策基础，各种改革趋势日益变得从属于市场哲学的理论，导致了与经济发展、尤其是与竞争力相关的价值被植入公共教育政策，义务教育的公平属性弱化。随着我国国民经济持续快速发展，社会建设受到重视，大众对公平与正义的诉求日益强烈。十六大以后，党和政府更加重视社会公平，公共政策的公平考量增加。《意见》规定：“绩效工资分为基础性和奖励性两部分，基础性绩效工资占绩效工资总量的70％；”“要合理统筹，逐步实现同一县级行政区域义务教育学校绩效工资水平大体平衡。对农村学校特别是条件艰苦的学校要给予适当倾斜”；“中央财政要进一步加大转移支付力度，对中西部及东部部分财力薄弱地区农村义务教育学校实施绩效工资给予适当支持”。这些规定，反映了公共财政资源配置的普惠性以及教育公平的弱势补偿原则。同时，为了调动教师工作积极性，体现每个教师的具体工作量和实际贡献，设立奖励性绩效工资。根据实际情况，在绩效工资中设立班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目，这反映了随着义务教育入学诉求的满足，对质量提高的吁求在教育财政政策中已经开始凸显，教育财政的效率原则、充足原则成为财政政策的考量因素。 二、教师绩效工资落实面临的现实困难 义务教育学校教师绩效工资的价值取向是正确的，总体目标是明确的，但由于政策只是原则性的指导意见，在执行过程中存在具体的困难和矛盾。 1，政府之间财政责任分担不明确 《意见》提出，义务教育学校绩效工资，按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保义务教育学校实施绩效工资所需资金落实到位。县级财政要优先保障义务教育学校实施绩效工资所需经费，省级财政要强化责任，加强经费统筹力度，中央财政要进一步加大转移支付力度，对中西部及东部部分财力薄弱地区农村义务教育学校实施绩效工资给予适当支持。从政策设想看，绩效工资财政责任的重心在县级政府，这也符