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我国跨行政区环境管理协调机制建设策略探究摘要 目前我国跨行政区环境问题十分突出，而传统条块分割的管理模式在解决跨行政区环境问题时产生了许多矛盾。尽管我国部分地区已认识到跨行政区环境合作的重要性，也开展了一些有益的探索和实践，但建立跨行政区的环境管理协调机制研究显得不足。本文从机构、立法和手段三个方面总结了我国跨行政区环境管理协调机制的现状，指出了在管理体制、法律法规、制度和政策、支撑体系等方面存在的问题。通过借鉴国外的成功经验并且结合我国的实际情况，从体制、政策和支撑体系三个方面提出了我国跨行政区环境管理协调机制的建设策略。 关键词 跨行政区；环境管理；协调机制；跨界污染 中图分类号 X32 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2008)05-0133-06 伴随着经济的快速发展，我国的整体环境质量不断恶化，尤其是跨行政区的环境污染问题日益突出［1,2］。跨界污染不仅破坏生态环境，影响居民生活健康，甚至威胁到经济发展和社会稳定。我国传统的条块分割环境管理体制在解决跨界环境问题时产生了许多矛盾［3］，因此构建跨行政区的环境管理协调机制成为近年来环境保护、行政管理和环境法律领域研究的热点。目前国内研究较多的是从跨界水污染防治和流域管理体制、政策及手段等方面探讨流域尺度的跨界水环境管理问题［4～11］。此外，跨行政区环境管理的法律法规完善、环保制度的完善和创新、环境经济政策的引入、区域生态环境一体化建设［12～19］等问题也为理论界所关注。已有的研究对跨行政区的环境管理需要协调已经达成共识，但对协调机制具体如何构建研究的尚不够深入。而发达国家基本上已经建立了较为成熟的协调机制［20,21］，目前研究的重点转向协调机制的可持续性［22,23］和实施效果评价［24］以及产生跨界环境问题的社会经济机理和规律［25,26］等方面，这些已有的研究成果和实践对我国建设跨行政区环境管理协调机制具有重要的借鉴意义。 1 我国跨行政区环境管理协调机制现状 1.1 跨行政区环境管理机构 原国家环保总局是我国的环境行政主管部门，负责从国家层面对我国的环境管理工作进行统筹安排，协调不同地区和重要流域尺度上的环境合作。我国在七大流域设立了流域管理机构，负责流域层面的水资源利用和管理，具备了一定的跨行政区协调职能。此外，一些环境压力巨大的地区或省份之间也开展了相应的环境合作，此类合作多是由政府主导，在政府协商的基础上达成协议或共识，从而对各个行政区进行约束（见表1）。省级环境行政主管部门是省域范围内环境管理及其协调的主要机构，省辖各市之间的环境合作多需要在省级环境行政主管部门协调下展开。 1.2 跨行政区环境管理立法 国家环境保护相关法律中涉及跨行政区环境管理的部分都可以作为跨界协调的依据，如《环境保护法》第十五条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，做出决定。”对于重点地区或重要环境问题，国家也颁布了针对性的法规或规范性文件，如《淮河流域水污染防治暂行条例》、《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》、《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》等。地方性环境法规中也多有涉及跨行政区环境管理的内容［12］。此外，一些地区还专门就跨行政区环境管理问题进行了立法，如《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例 1.3 跨行政区环境管理手段 各种环境规划及其相关规划是目前我国跨行政区环境管理重要的协调手段，可以统筹各行政区之间的环境政策、产业布局、基础设施建设等，从整体上确保其环境管理工作能够互相衔接，如《全国生态保护“十一五”规划》、《重点流域水污染防治“十一五”规划》、《泛珠三角区域环境保护合作专项规划（2005-2010年）》等。此外，环境经济政策如区际排污权交易和生态补偿制度也是跨行政区环境管理的重要手段之一，但在我国尚不够成熟，仍处于理论探索和试点阶段。 2 我国跨行政区环境管理协调机制存在的问题 2.1 管理体制不合理 条块分割的环境管理模式导致了环境保护机构和职能的分散，给跨行政区环境管理带来诸多问题。首先，缺少必要的协调机构。除重点流域和个别地区建立了流域或区域尺度上的协调机构外，其它地区尚没有相应的协调机构。对于普遍存在的跨省、跨市环境问题，协调机构缺失问题更显突出。其次，行政区之间缺乏沟通和协作。分散的环境管理模式导致各行政区各自为政，彼此相互脱节，再加上信息流通不畅，很容易陷入“囚徒困境”［27］。第三，已有的跨行政区管理机构问题突出。流域管理机构存在着行政级别低、不具执法权、职能单一、权责不明等诸多问题［28,29］，严重影响了协调作用的发挥。已有的区域性环境合作组织在合作领域、合作深度以及合