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非营利住房组织发展及我国多元住房供给体系构建摘 要：培育民间非营利性住房组织、构建多元化的住房供给体系，是国际通行的解决普通民众尤其是中低收入者住房问题的基本措施。我国当前住房状况的困境部分源自对此的认识不足和政策滞后。因此，必须以新的视角来改变我国住房体系的建设思路，通过财政资金、土地供给、税收金融等扶持政策和监管措施，乃至试验性政策试点等方式促进非营利性住房组织的发展，实现住房供给来源的多渠道和多元化。 关键词：非营利组织；住房；多元供给 中图分类号：C912.2文献标识码：A文章编号：1003―0751(2012)03―0109―06 针对我国当前严峻的住房形势，着力营建多元化、多层次的住房供给体系成为当务之急。但是，我国目前的理论研究与实践操作对多元住房供给的认识基本局限于政府需加强廉租房、公租房、经济适用房的建设和衔接上，着眼于政府与市场的各归其位，缺乏更深一步的改革思维。放眼世界，不论是发达国家还是发展中国家，市场与政府之外的“第三种力量”――非营利住房组织普遍存在，它们以其创新能力、试验能力、满足特殊需求的能力成为政府干预机制与市场调节机制的选择性替代手段。①本文从非营利住房组织国内外发展状况出发，探讨发展非营利住房组织对于我国构建多元住房体系的必要性，并提出相应的政策设想。 一、非营利住房组织的国内外发展状况 1.国外概况 以住房协会、住房合作社为代表的非营利住房组织大量涌现于西欧工业革命时期。囿于各国城市化快速推进造成住房严重短缺所带来的庞大住房困难群体以及当时“自由放任”的执政思想，各国政府无力对住房问题进行有效的政策干预，住房困难人群开始自行组织互助合作性质的建房团体，一些企业主、慈善家也捐资组建基金会，专事为穷人建房的活动。②从那时起，非营利住房组织在西方发达国家的住房制度中始终扮演着重要角色。第二次世界大战后，众多发展中国家也开始积极培育和调动非营利组织从事住房供应，联合国经济与社会事务部1975年发布题为《非营利住房协会》的报告，明确提出创设或加强非营利性住房协会是改善人类、尤其是发展中国家人口居住条件的有效途径之一。③ 就英国而言，英国住房协会是受中央和地方政府政策扶持但独立于政府、以向有住房需求的低收入者或其他弱势群体供给低成本保障房为宗旨的非营利性民间合作组织。第二次世界大战后，因住房数量短缺，政府直接大量建房，住房协会在住房供应体系中处于辅助地位。据社区与地方政府部统计，1949―1979年私营企业、地方政府、住房协会的建房数量分别为456万套、482万套、42万套。20世纪80年代住房改革彻底改变了英国的住房供给形态，住房协会被推到了社会住房舞台的中心。④地方政府按照“自愿转换法案”将自身已建成的住房转让给住房协会管理，并逐步缩减直接的建房活动，将财力、土地、税收等资源向协会倾斜，支持其建造住房。1980―2000年，地方政府建房数量骤减至44万套，住房协会则建造住房48万套，成为社会住房的主要供应者。政府角色由主导变为协助。⑤ 荷兰于1901年颁行首部《住房法》正式承认住房协会的地位。第二次世界大战后，政府曾进行过大规模的直接建房。20世纪60年代后期，政府建房开始受到控制，转而对住房协会进行大量的资金、技术扶持，协会的地位逐渐突出。经过长期的积累和发展，荷兰的住房协会已经成长为富足的社会企业，80年代中期曾占有全国住房存量的40%，每年建房数量占全国总量的1/3。目前，荷兰各级政府已基本不再直接建房，全国99%的社会住房由住房协会控制管理，协会控制着全国住房存量的35%，从2001年到2007年协会建房占全国建房总量的比重基本保持着稳定的上升态势。⑥ 在德国，对非营利性住房合作社的积极扶持是其独具特色的房地产政策的重要环节。政府以提供长期低息贷款、低价土地、减免税收、补贴租金等措施鼓励住房合作社的发展，合作社住房占全国住房存量比例一直比较稳定（1950年12.4%，1972年18.1%，1987年13.6%）。⑦进入21世纪后，政府仍将维护住房合作社的地位作为一项重要的住房政策目标，努力使其成为住房供应的“第三支柱”。2004年联邦交通、建设与城市发展部公布报告指出，住房合作社在为特殊家庭及人群提供住房方面还有巨大的潜力尚待发掘利用。⑧目前德国约有2000家住房合作社，为500万人提供了220万套住房。 菲律宾非营利性住房组织发展与其城市化发展密切相关。独立后的菲律宾城市化发展迅速，1960―2003年农村人口比重由70%减至39%。大量涌入城市的贫困人口无力购买住房，形成了众多的贫民窟和非法棚户区。在治理这一问题时，政府以社区非营利组织为政策依托，1986年修订通过全国庇护计划，将政府定位成“使能者”和“促进者”，将社区协会