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三十年来我国小城镇建设政策法规发展历程综述摘要：本文重点介绍了改革开放三十年来中国小城镇建设的政策变化过程，政策不清晰、法规不完善是制约小城镇发展的根本原因，强调小城镇政策的制定、法律法规的完善对于我国小城镇建设具有重要意义和作用。 关键词：小城镇建设，政策法规，发展历程 Abstract：The paper introduces the change process of small town policy in three decades, with emphasis on policies and regulations, for the construction of small town in our country has important meaning. Keywords: construction of small town, the Policies and Stipulations, Germany, South Korea, development process 中图分类号：[F292]文献标识码：A 文章编号： 1 导言 改革开发三十年以来，我国政府一直重视小城镇的发展，党和国家领导人在不同场合多次强调小城镇发展的重要性，但从根本上对小城镇发展的影响、地位、功能和作用等问题存有疑虑，认识和重视程度不够，看法分歧大，导致政策制定上出现反复，城镇建设重心多次改变。 而目前小城镇建设相关的法律法规和行业标准，对于小城镇规定不清，各标准之间存在一定的矛盾，造成规划建设管理混乱，例如《城市规划法》（1990）将建制镇划归城市范畴，小城镇采用城市空间规划方法；而《村镇规划标准》（1993）中，将小城镇视为农村居民点进行规划。 我国正处于城镇化快速发展时期，小城镇作为城市与乡村联系的纽带，是一定地域范围内的经济和社会中心，在区域发展和城镇化过程中体现出越来越重要的意义。小城镇具有分布广、数量多、增长速度快、经济发展类别多样、发展规模差异大等特点。到2009年末全国共有建制镇19322个，其中建制镇建成区总人口1.38亿人，建成区总面积为3.13万km2，平均每个建制镇人口约8000人，建成区占地面积为185hm2 [1]。 2 我国小城镇的政策法规的发展进程 虽然我国各地经济基础、自然条件、历史文化存在巨大差异，使得小城镇的发展呈现出不同的模式，但是，在我国现行的政治经济制度下，国家方针政策、法律法规都是自上而下制订、实施的，具有高度统一性，对小城镇发展的影响和作用具有一致性，这对找寻小城镇建设发展的规律性提供了可靠的依据。 2.1 我国小城镇概念的变化 小城镇的概念在学术上并不严格，不同学科对于小城镇的定义和范围各有不同。与之相关的名词有：镇、集镇、村镇、乡镇、市镇等。关于小城镇范围的争论焦点主要集中于小城市、建制镇（城关镇、一般建制镇）、集镇的关系，是否包含小城市或集镇，这关系到对城乡界限的认知。 从已经颁布的政策法规等相关文件中，可看出我国对于“小城镇”的内涵和范围的变化过程，城镇化政策多次转变（见表1）。国家各部门之间对于小城镇、建制镇的定义及规划依据亦有所不同（见表2）。 从在规模、辐射范围、城镇发育水平等多方面看，建制镇与小城市、集镇之间有一定区别。本文研究的重点在于小城镇建设的政策比较研究，从政策法规制定和实施的严肃性看，城市、镇、集镇的界限不清会造成管理的混乱。所以综合国家历年政策法规的变化，认为 “小城镇”是指国家批准的建制镇，包括县（市）政府驻地镇和其它建制镇，不包括小城市、集镇（见图1）。 图1 小城镇与城乡关系示意图 2.2 小城镇建设的政策变化过程 我国政府对于“是否要发展小城镇”、“怎么发展小城镇”的政策一直处于调整变化中。总的来说，经历为三大阶段： 一、计划经济时期（1949-1978年），政策调整，数量减少，发展停滞。 在计划经济时期的三十年间，在城镇发展政策对于“控制或发展大城市”问题上存在争论，但在发展小城镇的问题上，一直得到理论界和政府的积极支持。但事实上，小城镇发展非常缓慢，甚至停滞[2]。经过几次调整，全国建制镇的数量大幅度下降，从1953年的5402个下降到1978年的2173个，缩减了一半。 二、市场经济时期（1979-2001），政策与市场双向驱动，数量爆发式增长，成就与问题并生。 1978年我国实行改革开发，乡镇企业异军突起，促进了小城镇爆发性的发展。全国建制镇的数量从1983年2968个到1984年7186个，到1998年19216个。国家政策倾向于小城镇，从1980年“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，到1998年“