直面地震引发土地权益问题.docVIP

直面地震引发土地权益问题编者按：四川“512”大地震发生以来，全国人民众志成城，抗震救灾。与此同时，地震引发的一系列法律问题也相继浮出水面，尤其是地震后所面临的土地权益问题，引起法律界人士的高度关注。在我国，土地权益主要表现在土地所有权、土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权四个物权上。本期刊登的中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新教授撰写的文章，从以上四个方面对地震引发的土地权益问题进行了研究和探讨，希望对灾区重建家园和保持社会稳定有所裨益。 土地所有权的权益问题 依照《物权法》关于所有权的界定，所有权是“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。故所有权的客体就是物，就是不动产或者动产。土地所有权的客体就是土地，因此，研究土地所有权因地震而发生的权益问题，必须首先确认作为土地所有权客体的土地在地震中发生了哪些变化，在此基础上才能够确定土地所有权的权益变化，才能够进而研究相关的法律问题。 根据汶川大地震的情况分析，地震造成土地损害的形式，主要表现在三个方面：一是土地灭失，例如某宗地由于地震塌陷，成为湖底、河底，原有的土地形态灭失，土地变为湖底、河床等。二是土地属性的改变，例如原来的农田变成了荒地，原来的建设用地变成了废墟。三是土地形状的改变，如由原来的方形变为震后的不规则形。事实上，第三种改变并不是一种独立的改变形式，而是部分灭失，部分属性改变。因此，严格地讲，地震造成的土地损害就是灭失和属性的改变这两种情况。 所有权的客体即物发生灭失或者改变，所有权必定发生变化。土地灭失，土地所有权随之消灭。土地属性改变，土地所有权也随之改变，例如耕地所有权变为荒地所有权，尽管仍然是土地所有权，但其性质发生了变化，其价值发生了改变，也不是原来意义上的土地所有权了。 由于我国土地所有权分为两类，一部分是国家所有，一部分是农民集体所有，因此，两种不同的土地所有权因土地的灭失或者变化而有所不同。 在国家土地所有权方面，土地所有权无论发生何种变化，并不会发生所有权人权益的重大变化，国家的权益并没有太大问题，原因是：第一，国家所有的土地尽管有的灭失，有的属性发生改变，但国家对土地的总体权益并没有改变，例如建设用地变为废墟，国家仍然享有废墟的土地所有权；即使是土地已经变为湖底或者河床，但国家仍然享有新发生的江河湖泊的所有权，也还是广义上的土地所有权。第二，国家土地所有权即使受到损害，由于国家是全体人民的保护者，并不存在对国家的救济问题，因此，也没有国家权益的重大变化。作为国家土地所有权人，在义务方面，所要应对的却是出让给或者划拨给他人使用的土地灭失或者改变，而对自己负担义务的建设用地使用权的权利人权益损害如何承担责任的问题。这是地震引起土地灭失或者变化给国家带来的最直接的民事法律后果。 在集体土地所有权方面，并不是这样。农民集体所有的土地灭失，肯定消灭土地所有权，即使是土地没有灭失而是土地属性的改变，也会发生土地权属的重大改变，例如集体所有的土地由耕地变为荒地甚至废墟，农民无法继续耕种，尽管农民还享有土地所有权，但已经不是耕地所有权，如果确实无法改良，将会发生农民无法维持生计的后果。因此，如果是一个村集体的全部土地灭失或者完全改变属性，国家应当安排新的土地给农民耕种，或者将受灾群众安置到城镇成为城镇居民。否则，其权益损害无法救济。如果村集体的土地只是发生了部分变化，并没有全部灭失或者重大改变，则应当在自救的基础上，由国家给予适当的救济，帮助农民恢复生产，重建家园。从土地所有权人的权益变化的另一方面，是作为承包经营权发包人的村集体应当对土地承包经营权人的相关损害发生责任问题。 土地承包经营权的权益问题 地震灾害后，关于土地承包经营权的权益有三个问题需要研究：第一，土地是否存在，存在的土地属性是否有所改变；第二，承包经营权的权利人是否存在；第三，土地承包经营权是否存在。三个问题的关系是，前两个问题决定后一个问题，因此，必须以前两个方面的事实，来确定权利是否存在。 农民集体所有的土地是否存在，是决定土地承包经营权是否存在的关键事实。地震后，设立土地承包经营权的土地一是灭失，二是改变，三是不变。特定农户承包的土地灭失，其承包经营权当然消灭，不仅村集体的土地所有权消灭，农户的土地承包经营权也消灭了。例如土地经过地震后变为湖泊，或者地震后两个山靠在一起，原来的“川”没有了，原来的土地所有权消灭了，承包经营权也消灭了。农户承包的土地没有灭失而是属性发生改变，例如耕地变为荒地，如果土地无法改良为耕地，则土地承包经营权也消灭了。理由是农户原本承包的是耕地，耕地已经改变为荒地，尽管村集体的土地所有权没有消灭，但土地属性的改变，承包该地的农户的承包经营权在实际上消灭