公立医院出资人制度及其法人治理结构课题总报告 - 中国卫生经济学会.docVIP

中国卫生经济学会第五批招标课题 公立医院出资人制度与其法人治理结构的研究 中 标 学 会： 上海市卫生经济学会 课 题 负 责 人：叶露 课题主要研究人员：胡善联、邱永莉、王娟娟、陈文、丁纯 课 题 报告执笔人：叶露 2003年9月20日 公立医院出资人制度及其法人治理结构课题总报告 前 言 .一、研究背景 随着我国加入WTO，以及社会主义市场经济体制的逐步建立，公立医院的改革与发展遇到了前所未有的机遇和挑战。医疗市场竞争日趋激烈，致使城市医疗服务领域的一些深层次问题逐渐显露。 第一，长期以来在计划经济体制的作用下，政府卫生行政管理部门对医院的社会行为管理、对医疗市场的监管、对医院的行政隶属管理，与政府对医院投资的国有资产管理，以及医院的具体运营管理等纠缠在一起，这种“管办合一”、“政事合一”、“资政合一”的状况，成为公立医院管理体制难以理顺的症结所在。政府卫生行政部门实行职能转变，实现管办分离、政事分开、政资分离已迫在眉睫。 第二，公立医院所有权和经营权的“错位”与“缺位”，产权制度改革刚刚起步，社会资金进出医疗领域的渠道尚不畅通，多元化办医局面尚未形成。 第三，公立医院作为独立法人的地位尚未真正确立，目前公立医院资产的归属是明确的，但是实际运营中产权主体又不明确，人人所有，但人人都没有责任。政府管理的公立医院资产的所有权与医院自主运用国有资产的经营权的界线没有明确确定，医院没有法人财产权，国有资产没有人格化的代表，医院的资产保值问题难以解决，自负盈亏责任也难以落实。 这些问题阻碍卫生改革的进一步的深入。要推动公立医院管理体制和运行机制的改革，医院必须在建立出资人制度下，实行所有权和经营权分离的基础上，建立法人治理结构，使医院真正成为自主管理、自我发展、自我约束的法人实体。 本课题就是基于这个理由立题的。 二、研究目的 通过对本课题的研究，提出公立医院出资人制度与法人治理结构的理论依据，并且希望通过引入类似于企业组织结构、激励机制和市场竞争机制，提出在公立医院如何形成所有权、决策权、经营权和监督权之间的制衡。 三、研究内容： 1．分析建立公立医院出资人制度的理论依据。 2．分析国外公立医院管理运作模式。摸清医院董事会、监事会的组成和责、权、利以及院长的责、权、利。 3．分析国内现有公立及民营医院实行公司运作的模式。 4．探讨什么是规范的医院公司化运作机制。 5．医院在两权分离后，所有权、经营权如何安排；在非营利性的公立医院，如何形成所有权、决策权、经营权和监督权之间的制衡的法人治理结构。 四、资料来源与研究方法： 国内外现有文献检索和综述（具体分析和总结新加坡、香港、德国和马来西亚等国家和地区）。 文献检索国内现有医院运作模式 个案调查上海市部分医院改制的情况。 访谈部分医院管理专家 研究结果报告 第一部分 关于公立医院的出资人制度 建立公立医院出资人制度的理论依据 1、出资人的定义 所谓出资人制度，是指一个具体人或具体机构行使所有权各项权能的制度，如行使收益权、股权转让权、选择经营者权利等。 2、为什么要在公立医院产权制度改革过程中，提出建立出资人制度？ 在公立医院产权制度改革过程中，大家普遍认为公立医院中所有权和经营权的关系界定不清，导致了公立医院产权不清晰，因而主张应该把公立医院产权改革的重点放在完善法人治理结构问题上。认为一旦完善了法人治理结构，就能清楚的界定所有权和经营权的关系，达到实现两权分离，从而完全解决医院的产权制度的问题。 事实上，仅仅依靠法人治理结构的完善是不可能完全解决公立医院的产权制度的问题。因为公立医院产权边界模糊不仅是因为所有权和经营权的关系没有被界定清晰，其很大程度上是因为其产权委托代理结构不合理所造成的。由于委托代理结构的不完善，委托代理者之间不是一种责权利相对称的互为约束的关系，而是一种严重的责权利不相对称的软约束关系，从而导致了公立医院产权制度的无约束与低效率。因此，公立医院产权制度完善的方向是：既要完善法人治理结构，但更重要的是要完善委托代理结构。 所谓的委托代理关系是一种契约关系。在这种契约关系下，委托人授权代理人为实现委托人的利益而从事某些活动，为了防止代理人利用委托人的授权从事有损于委托人利益的活动，就需要设计一种机制或合同，给代理人提供某种激励，使之按有利于委托人的目标努力工作。 长期以来由国家或政府投入在公立医院而形成的有形资产实质上都是国家所有，国有医院归全体人民所有，全民委托政府经营，政府委托卫生行政部门管理，再经过层层中间环节委托给医院管理人员直接管理，而国有资产与其他公有资产的产权边界模糊。国家没有经法律形式确立公立医院国有资产的委托程序，人人所有，但人人都没有责任。政府管理的公立医院资产的所有权与医院自主运用国有资产的经营权的界线没有明确确定，医院没有