第二章古德诺的政治--行政二分法.pptVIP

一、生平与著述 二、政治与行政二分的前提 三、主要思想内容述评 四、威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较 五、古德诺的政治与行政二分理论对我国政治与行政关系的一些启示 一、生平与著述 弗兰克·Ｊ ·古德诺 （Ｆａｎｋ Ｊ Ｇｏｏｄｎｏｗ，1859~1939），是与威尔逊同时代的另一个著名行政理论学家。古德诺是著名政治学家、行政学家和法学家。 1879年毕业于阿姆赫斯特学院。 1882年毕业于哥伦比亚大学。 之后赴法国政治学院和柏林大学就学。 1888年起在哥伦比亚大学主讲行政法学课程。 1913-1914年，曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914年因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，因此背负骂名。 1914-1928，任美国约翰·霍普金斯大学校长。 二、政治与行政二分的前提 为什么威尔逊、古德诺等人会提出政治与行政的二分原则呢? 政治与行政二分的原则是西方社会政治发展的必然结果。 之所以是由美国学者率先提出来,是因为美国是西方政治文明发展的典型形态(如果脱离西方社会的政治文化形态和制度基础,就很难对政治与行政二分的意义作出准确的把握）。 多党政治是竞争性的政治,政党是在竞争性的选举中获得掌权机会的。 在通常情况下,政治领域中的竞争会促使社会分化为对立的集团,会促进不同利益集团对立情绪的成长。其结果往往是社会走向非理性化,甚至会出现社会动荡局面。如何才能使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成伤害呢? 即把政治与行政分开来,把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域,而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。在政治领域中促进民主,在行政领域中建构集权。把社会秩序、公共利益的实现等功能完全交由行政来承担,而政治则专注于通过竞争的方式来促进公共意志的表达。 在实践中,政治与行政的二分被确定为在法律制度的框架下执政党与行政的分开。 根据西方政治体制的设置,政治是决策的领域,政治活动是决策活动,而行政是执行的领域,行政行为是执行的行为。 在行政领域中,行政行为的发生是根据对纯粹的技术性的追求而进行的。 行政的发展是通过公务员制度才真正成了一个“独立的技术性”领域。 对于政治与行政二分的原则来说,公务员制度的意义在于:一方面,它使政治与行政二分的原则得到了完全贯彻;另一方面,由于公务员制度的不断完善,又为政治与行政的二分提供了保障,使政治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能。 公务员制度提供了一个在政治上中立的、受过专业技术训练的、具有职业生涯的文官集团,他们专致于提高效率。 这就从根本上改变了民主和效率不可兼得的局面。由于公务员制度使政治与行政的二分成为一种结构性的分化,它必然会影响和促进政治领域中的多党制的生成和发展。这种影响是相互的,多党政治是公务员制度赖以产生的前提,同样,公务员制度也为多党政治的生成和发展提供了广阔的空间。 三、主要思想内容述评 古德诺在这本书的第一章《国家的主要功能》中就明确地指出， “在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，这两种功能分别就是： “政治与行政。” 1、政治与行政的内涵 “所谓政治，是国家意志是表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制订法律和政策以表达国家意志的权力。” “所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。” ２、政治与行政的分开是相对的 古德诺在强调政治与行政必须分开的同时， 又指出政治与行政是无法严格区分开来的， 它们的分开是相对的，不是绝对的。 在孟德斯鸠那里，不仅政府功能是分立的，政府机构也是分立的。这些分立的政府机构中的每一个都被授予一种政府权力。 古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点，认为政府机构之间的分工不可能象政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。 在古德诺认为，政府的第三种功能，即司法功能的存在，不能仅由法官是独立的这一事实做出断言。 “行政既是司法的，又是政府的。由于任何立法机构或立法机关都不可能把有关人类行为各种事宜的国家意志表达得非常清晰，以致对其含义不会产生丝毫争议；而这种必然会产生的争议又必须在执行具体的国家意志之前得到解决。…非立法的机关的活动通常就叫做司法行政， 而被委托行使这一行政分支功能的机构通常就被称作司法机构。除去司法方面以外的行政功能可以叫做政府行政。政府行政也是可分的。” 3、行政功能具有可分性 （二）走向协调的道路之一：政治对行政的适度控制 政治与行政取得协调的基础是：政治对行政进行适度