英国地方自治法治运行的三个阶段.pdfVIP

经济社会史评论2016年第 3期 · 欧洲文 明研究 · 英国地方 自治 ：法治运行的三个阶段 程 汉大 摘 要：英国地方 自治，经历了司法主导下的法治与民治、行政主导下的民主与服 务和绩效管理下的优质与高效三个历史阶段。这个过程生动地展示了英国地方 自 治的时代内涵及其发展逻辑，历经上千载而不衰，为英国赢得了“地方 自治之家” 的美誉。令人感兴趣的是，英国地方 自治直至20世纪仍然保持着一定的活力。 关键词：地方 自治 郡法院 治安法官 绩效管理 权利 英国地方 自治历史悠久 ，创造了丰富而宝贵的经验 ，被誉为 “地方 自治之家”。尽管英 国地方自治的发展道路及其采用的具体制度具有鲜明的民族特色，其他国家无法复制，但 透过其依次递进的历史演变过程，我们可以体悟到地方 自治的时代内涵和发展逻辑 ，从而 为认识和实践地方治理提供有益的历史借鉴。 一 、 传统地方 自治：司法主导下的法治与民治 自10世纪形成统一的单一制君主制国家起 ，英国就实行地方 自治。19世纪以前，属 于传统地方 自治阶段。就形式而言，传统地方 自治又分为两个时期：郡长一郡法院时期和 治安法官一季审法院时期。 1．10一l4世纪：郡长一郡法院时期 早期英国共分三十几个郡，由郡长 (sheriff)和郡法院(CountyCourt)共同管理。郡 长原是地方上的王室财政代理人，由国王任命 ，负责监管王室领地和国王财政收入 ，其政 治权力微不足道。诺曼征服后，郡长成为最高地方长官，任期一年，食国王俸禄 ，属朝廷命 官，代表国王处理郡内各种事务。在财政领域，负责征收郡内与王室有关的各种收益，诸 如王室领地的收入 、司法讼金与罚款、继承税、助钱、免役税等，每年两次上缴国库。在司 法与治安领域，负责召集并主持郡法院，审理郡内发生的诉讼，以及控制犯罪，维持地方 治安。在军事领域，平时对郡内有义务服役的居民定期登记造册和进行训练，战时负责征 4 集民军 。 郡法院是一个非常设性的综合机构，主要职权是治安、司法与行政管理，并兼有地方 议事会的性能。早期郡法院每年开庭两次，若有特殊需要可临时开庭。l3世纪以后，随着 诉讼量和郡政事务的增加，改为每月开庭一次。最初郡法院在露天开庭 ，13世纪中叶改为 室内，通常设在某个城堡、教堂或修道院内。按习惯规定，每次开庭时间为 1天，但经常因 为事务繁多而拖至晚上或第二天才能闭庭。到 13世纪末，大多数郡法院每次开庭都超过 1天 以上。 起初，凡是 自由人都有权出席郡法院，后来随着封建土地领有制的建立，郡法院被大 大小小的 自由土地保有人(freeholder)控制，依附农民维兰被剥夺了出席资格。开庭前， 郡长须提前发布召集令，除居住在郡内的教俗贵族和 自由农民等 自由土地保有人，参加者 还有百户长和每个村镇的4名代表以及每个城市的 12名市民代表。 但是，教俗贵族多 从国王那里取得豁免令状或预先得到郡长允许 ，由其总管或管家代为出席。自由农民只 有在涉及诉讼时出席 ，而且通常也是由所在庄园的领主管家代理。因此，实际出席郡法院 的人员有限，一般不过 40～50人。其中，领主的管家既了解当地风俗习惯和程序规则， 又有较强的组织沟通能力，对法院的判决往往能发挥主导作用 ，所以有人把他们比喻为郡 法院中的 “领头羊”。 郡长虽是郡法院主持人，但郡法院的任何判决或决策都是由出席者集体议定的。如 果出席者不与郡长合作 ，郡法院的活动则无法进行。13世纪时，林肯郡的部分出席人员 曾集体抗议，拒绝履行审判人的职责 ，迫使郡长屈服 ，关闭了郡法院。 这显示了郡法院 听命于地方民意的自治性质。有时，郡法院还能选举郡长，康沃尔郡用金钱换取约翰国王 同意他们 自选郡长， 兰开斯特郡 、萨默塞特郡也都用赎买或请愿的方式获得选举郡长的 权利。 从 l3世纪中叶起，郡法院获得了选举骑士代表出席议会的权力。在税收方面，郡 法院负责执行国王命令，征收税款。 有时候，郡法院会以 “未经纳税人的同意”为由拒绝 国王的征税命令， 这种现象虽属例外，但足以表明郡法院不仅是国王政府的地方治理机 ◎程汉大 英国地方自治：法治运行的三个阶段 ① w S．Holdsworth,AHistoryofEnglishLaw,Vo1．I，London：MethuenCo．Ltd．，1922，