城市房屋拆迁中国有土地使用权问题初探.doc

城市房屋拆迁中的国有土地使用权问题初探 ——以《拆迁条例》和《征求意见稿》为背景 吴旅燕??上海政法学院?? 上传时间:2011-2-11 浏览次数:1806 字体大小： HYPERLINK javascript:NYSfont(19) 大 HYPERLINK javascript:NYSfont(14) 中 HYPERLINK javascript:NYSfont(12) 小 关键词: 国有土地使用权；城市房屋征收；补偿范围 内容提要: 城市房屋拆迁本质上是政府基于国有土地使用权的收回而进行的对城市规划区内房屋的征收行为。国有土地使用权作为一项独立的用益物权，是公民的合法财产权益之一，具有对抗第三人包括土地所有权人的效力，在遭遇公益征收或非公益拆迁时，理应对其价值进行评估并给予相应的补偿。在国务院改革城市房屋征收制度之际，应明确将“收回”国有土地使有权纳入补偿范围，并建立相应的补偿程序和法律原则。 ? ?? ? 从古至今，房屋都是人类生活资料中最重要的组成部分，是人类个体保存自身身体及其他财产的基本空间。随着我国城市现代化进程的加快，城市房屋拆迁活动十分频繁，并由此引发诸多社会矛盾和纠纷。无论是国务院的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》及《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），还是各地制定的具体办法，都没有明确地正面规定对土地使用权进行补偿，实际上依然忽略了被征收人的土地使用权的市场价值，这是我国城市房屋征收、拆迁众多矛盾的症结之一。 ? 　 ?一、城市房屋所附属土地的权利属性 　 （一）国有土地使用权是一项独立的用益物权 　 ?我国实行国有土地所有权与使用权分离的原则。据此，国有土地属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权，禁止买卖，但自1987年4月，国务院第一次出台关于“土地使用权可以有偿转让”的政策之后，由深圳率先试点有偿出让国有土地使用权，从此揭开我国国有土地使用制度改革的序幕。经过20年来的发展，我国的土地使用权制度具有以下特点：(1)国家对国有土地一级市场进行统一规划、监督管理；(2)国家对城镇土地实行有偿、有限期使用制度；(3)国家通过土地利用规划、城市规划等途径限制国有土地的使用范围和用途；(4)尽管国家有条件地允许对国有土地进行出让、转让，但仍保留最终处分权，在特殊情况下，根据社会公共利益需要，有权依照法定程序提前收回土地使用权，并给予补偿 HYPERLINK /wqf/weizhang.asp?id=52086 \l m1#m1 \o 转到底部注释[1] [1]。 　 事实上，城市房屋所有人对土地享有的权利—土地使用权是一项独立的用益物权，不应被模糊或忽视。土地使用权，是土地使用者依法使用其占有的土地并享有收益及一定处分的权利。土地使用权实际上有两种：一是土地所有权人对自己拥有的土地所享有的使用权；二是非土地所有权人对土地所享有的使用权，即独立的用益物权。前者即所有权人的使用权，可称作所有权人的使用权。后者即非所有权人的用益物权，可称作与所有权相分离的使用权。前者不是独立的权利，只是所有权的一项权能；后者是一种独立的、与所有权相关的一项财产权利，它从所有权中分离出来，是相对独立于所有权的一种具有直接支配土地的物权 HYPERLINK /wqf/weizhang.asp?id=52086 \l m2#m2 \o 转到底部注释[2] [2]。根据《物权法》第三编关于“用益物权”相关规定，土地使用权人不仅可以享有占有、使用、收益权利，还可以转让、互换、出资、赠与或者抵押建设用地使用权。并且，在土地使用权有效期限内，继承人还可以继承土地使用权，故实际上土地使用权已经成为权利人的一种财产权 HYPERLINK /wqf/weizhang.asp?id=52086 \l m3#m3 \o 转到底部注释[3] [3]。另外，根据我国《物权法》第一百二十一条规定，如果因不动产或者动产被征收、征用，导致“用益物权”消灭或者影响其行使，用益物权人有权获得相应补偿。我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律也明确规定国有土地使用权的收回，应当给予补偿。 　 （二）城市房屋拆迁根源于国有土地使用权的变动 　 政府在城市治理过程中，受现代经营城市理念影响，会因为城市建设的需要对旧城区进行重新的规划和开发，从而提前收回国有土地使用权。由于国有土地所有权和使用权的分离，根据我国现行的土地管理制度，国家作为城市“国有土地所有权”人，国家权力的作用对土地的控制力要优越于公民作为城市国有土地之上的“房屋所有权”人。土地的国有属性使得政府对土地的使用具有最终处分权，并可以根据需要 HYPERLINK /wqf/weizhang.asp?id=52086 \l m1#m1 \o