试论职权法定是行政法治的基础.doc

试论职权法定是行政法治的基础 一、引言 依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。法治要求政府在法律范围内活动，依法办事；政府和政府工作人员如果违反法律，超越法律活动，即要承担法律责任，法治的实质是人民高于政府，政府服从人民。职权法定是行政法治的基础，在依法行政原则中有非常重要的地位，英国行政法学权威——韦德教授对之有很高的评价，认为职权法定是行政法治的核心。 　　我们知道行政职权具有双重性质：一方面，行政主体的行政权，在维护社会秩序，增进公共利益，保护行政相对人的合法权益上，具有积极能动的作用；另一方面，行政权是对社会和行政相对人的一种支配力量，可能会对社会产生消极作用，甚至危害行政相对人的合法权利。因此，要对行政权作必要的监督制约，而职权法定正体现了这一点。从行政主体的法律地位上讲，不论是国家行政机关，还是其他行使行政职权的社会组织，其职权都是由法律确定的。行政机关只能为法律允许的事，公民、法人或其他组织可以为法律不禁止的事。即凡法律没有禁止的，相对人皆可为之；凡法律没有授予的，行政主体不得为之；法律禁止的当然更不得为之，否则就是超越职权。 职权法定原则体现了历史发展的必然。从近代资产阶级革命开始，人民主权和法律至上等学说，肯定了行政权的所有者是人民，政府只是权力的行使者。我国宪法确认国家的一切权力属于人民，国家行政机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。依法行政体现了宪法的本质要求，行政权不是行政主体本身固有的，而是经法律或权力机关授予的，行政权的来源要有法律的明文依据，政府及其部门自己不能给自己授权，行政行为不得违反法律。 二、职权法定的理念基础 行政机关的职权，在我国主要是指中央政府及其所属部门和地方各级政府及其所属部门的职权，它是行政权运行的起点。行政法治必须从权力的起始处规范开始，即是要求行政职权必须由法律规定。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，不可能具有并行使某项职权。职权法定，越权无效，是行政法治的主要原则之一。职权法定原则是规范和控制行政权的第一步，它要求行政机关在做出行政行为之前要首先明确自己是否具有此行为的职权，这对于防止行政越权，保障行政相对人的合法权益至关重要。关于行政职权的一般规定在宪法、国务院组织法和地方各级人民政府组织法等法律中，作为行政法主要组成部分的行政组织法正是体现了这一原则的要求。 行政机关要做到依法行政，首先必须有法律明确授予的行政职 权，必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不能作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。在宪法和行政法意义上，职权法定通常是指任何行政权的来源与行使都必须具有明确的法律依据，否则便越权无效。具体来说，首先，行政权的取得和存在必须有法律依据，即行政主体的行政职权必须由法律直接设定或依法授予。其次，行政主体必须在法律规定的实体及程序范围内行使职权，不能滥用或超越职权。从内部而言，超越职权就是横向超越了另一个机关的职权：对外而言，超越职权就会侵犯公民的合法权益。 职权法定是由我国人民主权的国家性质所决定的。对行政机关而言，行政行为不得违反法律，行政行为的权力来源要有法律的明文依据。因为行政机关是执行法律的机关，不能给自己授权，人民授权形式即是法律规定。行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政收费等行政行为，都不是行政机关的当然权限，都需要法定。即使是行政机关的职权范围内的事项，也并不意味着其有权采取任何手段达成自己行政管理的目的。职权法定的核心是：行政权力的取得和存在必须有法律依据，没有法律依据的行政权从根本上说是一种非法的权力；行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权，必须依据法定的程序；法定职权之外的事务由私人通过自治方式解决。职权法定要求行政主体不得越权，如果越权则不具有法律效力。这是因为，法律效力必须法律授予，如不在法律授权范围内，它就在法律上站不住脚。行政职权法定的法理意义在于，它明示了行政权是有限的，并为行政机关划定了行使行政权的外围边界。 三、国外关于职权法定的表述 1、法国 法国是行政法的母国，它最先承认行政法作为一个独立的部门法，独立行政法院标志着法国行政法的产生。法国资产阶级革命极大推动了天赋人权和人民主权思想的传播，并随着法治政府理念和独立行政法院制度的发展，在法国逐步产生和形成了行政法治原则。法国行政法治原则是指政府行政活动必须遵守法律，定行政机关的组织、权限、行为手段、方式和违法的责任。职权法定作为法国行政法的基本原则，包含三项内容：第一，行政行为必须有法律依据；第二，行政行为必须符合法律；第三，行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。 2、德国 职权法定在德国一般表述为依法行政，此原则由德国行政法学的