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程序瑕疵行政行为的效力探索 作者：杨仓仓?? 发布时间：2013-10-30 11:28:12 ????【摘要】《行政诉讼法》第五十四条第二项第三目规定，违反法定程序的具体行政行为应判决予以撤销，但是，如果将有程序违法的具体行政行为一律予以撤销的话，是不现实，也是不科学的。通过研究案例发现，绝大多数的程序违法行为都没有被撤销，法院认为是程序瑕疵，而行政诉讼法并未确立程序瑕疵行政行为制度，在当前制度缺失的情况下，法院理解的程序瑕疵的情形有哪些？法院应当如何审查程序瑕疵以确保裁判的合理性？本文尝试结合案例，探讨前述问题。 ????【关键词】行政行为??程序瑕疵??效力 ????一、从同案三判的案例谈起 ????案例一：被告A县公安局作出（2011）第0195号公安行政处罚决定，对原告行政拘留十日。法院认为，被告违反了办案期限，故判决撤销被告的公安行政处罚决定。[1] ????案例二：被告B市公安局作出（2011）第3755号治安行政处罚决定，对原告行政拘留十日。法院认为，被告违反了办案期限，存在瑕疵，但该瑕疵对原告的实体权利义务并未产生实质影响，故判决驳回原告的诉讼请求。二审法院维持了原判。 ????案例三：被告C市公安局作出（2010）第24号公安行政处罚决定，对原告行政拘留五日。法院认为，被告未能在法定期限内作出行政处罚决定，只是程序上的一种瑕疵，并不必然导致该处罚的可撤销性，故判决维持被告的处罚决定。二审法院维持了原判。 ????前述三个案例，法院均认定被告公安机关均违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定的办案期限，却出现了同案不同判的结果。在第一个案例中，法院认为被告违反办案期限是“违反法定程序”，故依据《行政诉讼法》第54条第2项第3目之规定，作出了撤销判决。而在后两个案例中，法院认为违反办案期限是一种“瑕疵”，“瑕疵”不足以否定处罚决定的效力，故分别依据《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第四项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，分别作出了驳回原告诉讼请求、维持处罚决定的判决。我国目前正处于社会转型时期，各种社会矛盾比较突出，同时，重程序的、严格依照法定程序行事的社会环境并未形成，如果严格按照《行政诉讼法》第54条第2项第3目之规定，相当一部分被诉具体行政行为可能会撤销。[2]可是，行政诉讼法并未明文规定具体行政行为的“程序瑕疵”， 那么，究竟要什么样的程序瑕疵，才是违反法定程序的瑕疵？才是应当撤销的瑕疵？ ????二、法官理解的程序瑕疵 ????也有一审法院曾像第一个案例那样，以具体行政行为违反法定程序为由作出了撤销判决。在黄某诉D县公安局等治安行政处罚案中，一审法院认为D县公安局在程序上存在五项违法情形：无通知被传唤人家属的材料，多处记载的案发时间不一致，处罚的证据与调查的证据不一致，结案时间早于发案时间，无调解程序的材料，故一审撤销了D县公安局的公安处罚决定。但是，该案上诉后，二审法院认为该五项情形属于程序瑕疵，没有影响到实体上的行政处罚的公正性，故撤销了一审判决。多达五处的瑕疵不仅暴露出具体行政行为的不严谨及违法性，而二审法院把五项瑕疵一古脑地界定为程序瑕疵更是值得商榷。 ????行政程序是行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤、时限和顺序，行为方式、步骤构成了行政行为的空间表现形式；行为的时限、顺序构成了行政行为的时间表现形式。[3]“违反法定程序”即是指行政机关实施的具体行政行为违反了法律规定的期限、步骤、方式、顺序，但是，案例表明，即使具体行政行为违反了法定程序，此中的绝大多数程序违法行为都被法院认定为程序瑕疵，没有被撤销。 ????1、期限瑕疵 ????所谓期限违法，是指行政行为的作出违反法定的期限。从法治的高度讲，有行为就有相应的期限，而且这种期限是具体的、法定的，违反了法定期限，同样会导致程序违法。[4]如《行政复议法》第三十一条规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。 ????违反时限的行为常见于治安行政处罚、道路行政处罚、林业行政裁决、土地行政裁决等案件中，如在劳动行政确认案中，被告未在法律规定的60天内作出工伤认定决定，违反了期