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中国“基本法律”概念的流变及其规范化 作者：李克杰 甘肃政法学院学报 2014年09期 　　 截至2010年底，中国特色社会主义法律体系已经建成。它标志着我国立法工作跨入一个新时期，由过去的重速度、重数量，主要解决无法可依的问题，转变为重质量、重法律体系内部和谐统一，主要解决由有变优的健全完善问题。这也是党的十八大提出的“系统完备、科学规范、运行有效”和“更加成熟更加定型”的制度体系建设目标的本质要求和应有内涵。 　　 “基本法律”是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的法律，是国家和社会生活的基本准则，也是我国宪法和《立法法》特别列明并凸显其特殊地位的一种重要法律形式。但由于我国长期以来在立法上坚持不求系统完整、只看是否急需和成熟的指导思想，实行“先单行后系统”、“成熟一个制定一个”的立法策略，加之我国宪法和《立法法》对“基本法律”地位不明、内容不清、标准不详的模糊规定，导致不少“基本法律”在实际立法过程中被化整为零分割为多个一般法律或法规，造成了一定程度的“高法低定”和“低法高定”，使我国法律体系中较高层次的法律形式位阶混乱，严重影响了法制的统一、权威和有效。 　　 严格厘定法律体系中各类法律形式的效力和位阶，是完善中国特色社会主义法律体系的重要内容，也是使法律体系“系统完备、科学规范、运行有效”的必要途径。而进一步明确“基本法律”在中国特色社会主义法律体系中的重要地位，特别是弄清“基本法律”与“基本法律以外的其他法律”(下文简称“其他法律”)的效力等级关系，则是理顺各种法律形式效力高低和地位主次的前提和基础。为此，有必要对“基本法律”的前世今生作一系统考察，弄清我国宪法和《立法法》使用这一概念的社会历史背景、立法本意，以及1982年宪法(下文简称为“82宪法”)颁布后法治实践中对“基本法律”概念的理解和使用情况，认清现状找准问题，从而明确其未来发展的趋势和方向，用以指导“后法律体系时代”我国“基本法律”体系化和科学化的实践。 　　 本文以“基本法律”在我国宪法、法律和立法文件中出现和使用的时间先后为线索，分别对新中国建立到82宪法颁布的“前基本法律时代”和82宪法颁布、中间经过2000年制定颁布《立法法》至今的“后基本法律时代”，“基本法律”这一重要宪法概念是如何从观念到行动，从文件用词到法律用语，最终成为我国重要法律形式的演变轨迹进行探寻和宏观梳理；并在追溯其源流的基础上，阐明这一概念的“中国特色”，指出概念使用中的问题，初步提出使概念规范化的思路和建议，为我国“基本法律”的体系化和科学化提供参考。 　　 一、“基本法律”：从观念形态到宪法概念 　　 82宪法规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。 　　 82宪法的这些条款，不仅是“基本法律”作为我国法的重要形式和专门术语首次出现在根本大法中的重要标志，而且也是“基本法律”这一重要形式和概念首次出现在新中国法律体系中的具体表现。不过，笔者查阅了大量的相关资料后发现，从建国至今的60多年法治建设进程中，“基本法律”这一概念在我国经历了一个从思想观念到文件概念再到宪法概念的萌芽、成长和定型化的发展变化历程。回顾和总结这一历程有助于深刻认识和准确把握我国“基本法律”的内涵和标准，正确把握发展方向，推动“基本法律”各环节的规范化。 　　 (一)前改革开放时代：“基本法律”概念的萌芽和生发 　　 从1949年中华人民共和国建立至改革开放前的近30年时间里，无论是起临时宪法作用的共同纲领还是之后先后制定的1954年宪法和1975年、1978年宪法(以下分别简称为“共同纲领”、“54宪法”、“75宪法”和“78宪法”，并统称为“一纲三宪”)，无论是这一时期国家最高立法机关的工作报告还是立法说明及其他立法文件中，都没有出现过“基本法律”这一固定用语，甚至法学理论界也没有形成并使用这一固定搭配的词组。尽管这一时期在宪法、法律和立法机关的权威文件中均未出现“基本法律”概念，但从宪法的相关修改及其有关概念的明确区分来看，在立法者的思想观念中已经充分认识到全国人大制定的法律与全国人大常委会制定的规范之间存在明确差别，这可以认为是后来区分“基本法律”和“其他法律”的观念基础。 　　 新中国成立之初，由于中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权，按理说它是当时的国家最高权力机关，享有国家立法权，而事实上政协全体会议仅仅在1949年9月召开的第一届会议上通过了共同纲领和几个法律，之后未再行立法。