流域管理与权力产权外部性.docVIP

PAGE 180 湖 泊 科 学 16卷 增刊 王秀辉等：流域管理与权力产权外部性 PAGE 181 第16卷增刊 湖 泊 科 学 Vol. 16, Suppl. 2004年12月 JOURNAL OF LAKE SCIENCES Dec. , 2004 流域管理与权力产权外部性? ? 2003-09-07收稿,2003-12-13收修改稿. 王秀辉,1979年生,硕士研究生. 王秀辉 曲福田 （南京农业大学土地管理学院,南京 210095） 提 要 流域资源具有公共池塘资源的属性，私人在流域资源的开发过程中可能会产生外部性问题，因而要求政府对流域开发、利用进行管理. 但由于实际上政府并不是只有单一目标的统一的组织，在分权体制下，不同区域、部门的政府单元掌握着实际权力. 由于权力也存在外部性，各管理区域、部门之间存在利益冲突，导致政府的管理失效. 解决政府权力外部性的办法一是要转变政府职能，改变政府的激励机制，二是严格界定各政府单元的权力界限，对流域进行统一管理. 关键词 流域管理 权力产权 外部性 分类号 1 问题的提出 流域是自然形成的水资源动态系统，流域资源是一种公共池塘资源（Common Pool Resource, CPR），具有进入的非排他性和使用上的竞争性，在流域资源的开发使用过程中，私人的成本收益很难与社会的成本收益保持一致，从而产生外部性问题，导致公地的悲剧（The tragedy of the commons）[1]. 而使外部性内部化的方法主要表现在三个方面[2]：（1）依靠政府力量，由政府制定标准对使用者进行指令控制或直接管制. （2）依靠市场力量，界定产权，进行排污权交易. （３）市场与政府相结合，修改市场激励机制，主要是通过税收和补贴的方式使个人的成本与收益与社会的成本与收益一致. 在上述三个解决私人开发利用流域资源的外部性问题的方案中，都需要政府的参与. 不仅仅在对流域资源的直接管制中政府发挥着重要的作用，在利用市场解决外部性问题时也离不开政府的监督与管理，因而流域管理成为政府的一项重要任务，即为科学、有效地开发、利用、保护水资源需要政府建立一套适应于水资源特性的系统管理制度. 20世纪80年代中期，我国逐渐推行了区域分权的行政管理体制改革，使区域权力（包括立法权）得到很大增强. 这一权力基础与区域承担的取水许可等具体配置行为相结合，区域便具备了对自然资源进行分割化控制的能力. 与此同时，由于传统管理体制的后遗症，一些行业管理部门也掌握了部分水资源的配置权，这就形成了区域和行业部门在水资源的管理、开发、利用等方面的决策分散化状况，客观上造成与流域统一管理原则相违背的水功能的分割管理和不同形态的水资源分割管理的局面[3]. 本文试图以权力产权及其外部性的理论解释这种现象，并提出相应的政策建议. 2 权力产权及其外部性 2.1 权力产权 一般认为解决私人产权外部性问题需要政府加以干预，使个人成本与个人收益相一致. 此中暗含的假设是政府是一个代表公共利益的统一的组织. 但实际上政府按照职能被分成各种部门，而且由于区域的不同分成各个单元. 这些不同单元的政府部门各自的管理权限不同，由管理权带来的利益也不同，这些部门之间也存在着由于竞争而带来的利益冲突. 汤安中[4]因此提出了权力产权的概念，正是由于权力产权的存在，才导致不同区域、部门间官员的收入的差异，因此界定权力产权同界定财产权利一样对当事者有激励和约束的功能. 财产权利有三个重要的特性：使用上的排他性、收益性和可交易性，权力也具有排他性、收益性和交易性方面的特征. （1）权力的排他性. 汪丁丁[5]认为拥有权利意味着不被他人影响，而拥有权力则意味着可以影响他人，他强调的是权利具有排他性. 实际上权力也具有排他性，不仅仅非政府官员没有公共管理权，就是政府单元也不能行使其他地区、其他部门的政府单元的权力. 如教育部门就不可以代替交通部门对交通违规行为进行处罚，反之交通部门也不能干涉教育部门的工作. 而不同地区之间政府的管辖范围也很明确，越过界线时一定要取得当地政府部门的同意和配合. （2）权力的收益性. 汤安中[4]发现不仅不同区域间由于财政收入不同，官员的收入存在很大差距，就是在同一区域内，不同部门职员的收入也不相同. 如果上级政府统一规