论我国单一制下的地方立法相对分权（下）.docVIP

论我国单一制下的地方立法相对分权（下） 　　四、我国立法权限体制中的若干问题探讨转贴于论文联盟 系应是行政体制改革的方向。在宪法确定的分权原则的基础上，法律应当明确，在何种事务上，地方政府作为一个整体有自主决策的权力，地方人民政府向同级人大负责，又在何种事务上，地方人民政府作为上级人民政府的下级机关，执行上级人民政府交办的事项。转贴于论文联盟 事项进行仔细甄别，究竟地方是否绝对不能涉足。例如刑事立法，普遍的观念认为刑事立法是地方不能涉及的领域，但事实上，犯罪行为的社会危害性会因社会条件的不同而不同。以盗窃犯罪为例，盗窃三百元钱在浙江省不到居民一个月的工资，而在陕北农村则可能是一个农民全年的收入。我国刑法中有许多以数额作为起刑点的罪名，现在都以司法解释在操作，实际的确定权掌握在各省的高级法院手中，对这些与公民人身权利密切相关的规定究竟应由法院作出还是由代表人民意志的人大作出更为合适，值得考虑。[73]在其他的单一制国家也有地方行使一定刑事立法权的例子，如日本《地方组织法》规定地方议会可以制定罚则，制定罚则的标准为：两年以下有期徒刑或十万日元以下的罚金、拘留、科料（日本财产刑的一种，数额为5-1000 日元）或没收。[74]英国地方议会也有在细则中就既决罪名作出处罚规定的权力。这些立法当然不能与国家的刑法相提并论，但也使地方在刑事立法上有一定回旋余地。转贴于论文联盟 的国家来说，我国的城市立法权远远算不上分散，例如在美国，到1987年，共有19200个有立法权的自治市，我国的城市立法主体的数量与之相比简直微乎其微。笔者认为，赋予“两市”以一定的立法权是完全必要的，因为省会城市和较大的市都是在一定的地区起中心作用的城市，是一个地区经济发展的依托，人口的密集度也很高，这样的城市往往有其自身特殊性的问题需要处理。同时，城市的发展还有一个个性的问题，不可能所有的城市都千篇一律，例如，同处于浙江省北部的杭州和宁波，一个是有悠久历史传统的风景旅游城市、历史文化名城，另一个是新兴的港口工业城市，两者对规则的需求也必然不同。转贴于论文联盟 国家和地区的情况来看，批准也是一种事前的立法监督手段。[85]至于合法性监督还是适当性监督，笔者认为应当是合法性监督。首先，地方组织法对“两市”立法权规定的限制也是“不抵触”，而“不抵触”是合法性监督标准。其次，法律规定“两市”立法权的本意是让“两市”从实际出发，根据自己的需要进行立法，对于自己的具体情况和实际需要，市当然比省更有发言权。同时，即便是受合法性监督，“两市”的立法也要受宪法、法律、行政法规和省的地方性法规的多重约束，限制已很严格，如果再受适当性监督，“两市”立法的自主性将无从体现。因此，对于“两市”立法的批准程序应确定为合法性监督，不宜进行适当性监督，更不能以省人大的意志代替“两市”人大的意志。[86]但笔者认为，立法法应首先将“两市”的立法权与省的立法权分开，确立“两市”的立法权限为“两市”的地方性事务，再规定批准为合法性监督则顺理成章。转贴于论文联盟 况来看，地方立法更是国情的必然要求。不论从政府的有效管理，还是立法更贴近民众的角度，地方立法的相对分权对于我们这样一个泱泱大国都必不可少。在我们提出要建立市场经济和建设社会主义法治国家的今天，仅靠中央一级的立法输出，已远远满足不了社会对法的需求。转贴于论文联盟 的规定，《立法法》的措辞更为明确，如意见稿中的“刑事法律制度”此处规定为“犯罪与刑罚”，具有明确的排除其他主体的立法权介入的意图。但其中的民事基本制度、基本经济制度仍可理解为为其他主体的立法权的介入留下了一定的空间。由于法律保留条款本身的性质以及《立法法》的明确措辞，第八条规定的大部分事项可被理解为排除地方制定实施性条例，但笔者仍倾向于认为，对于中央的何种法律需要地方制定实施性条例应在法条中有具体的授权，亦即地方只有取得法条的委任才能制定对某部中央法律或法规的实施细则，而非原则性地具有为执行法律、行政法规的规定而制定实施性法规的权力。这事实上是对中央的立法者提出更高的要求，中央在立法之时便应对某些事项的因地制宜性质有充分的考虑。转贴于论文联盟 散，而恰恰对应于司法权的相对集中，以保证联邦制国家作为一个统一国家的法制统一性。即使在实行平行法院体系的美国，联邦最高法院也通过对联邦宪法的统一解释，对规制各州的法律起着重大的影响。而在实行地方分权的单一制国家，地方的分权自治仅限于立法和行政，法院系统保持严格的一元化，即法院是全国性的法院，是中央的法院。这一方面排除地方权力对司法系统的渗透，另一方面，使法院得以承载监督地方行为的职能。笔者认为，在联邦制和单一制国家中都出现的法院体系的一元化不是一个偶然的现象，这事实上说明一元化的法院体制、由一个全国性的最高法院对