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让公民身份证体现公民权 ——对公民身份证法草案的几点建议 　　公民是一项神圣的称谓，其中包含了参与国家管理的大权。 　　立法的目的既然是便利公民进行社会活动，保障公民的合法权益，就应当在条款中体现这一立法的精神。 　　使身份证名副其实，适用于所有中国公民，同时也可以区分未成年人与成年人，要对身份证进行适当的分类。 　　从“警察国家”向“社会法治国家”转变的核心，就是让政府与公民之间的关系，从管制与服从，转向服务与监督。 　　让公民身份证体现公民权 -对公民身份证法草案的几点建议 　　法制日报2002-11-28 程洁 　　公民身份证法草案一出台，就引来各方面的关注。人们希望新的身份证将消除由户籍制度所带来的地区差别与地域歧视，人们也期待新的身份证法反映依法行政、保护公民权不受违法行政干扰的目标。但是，从今年10月17日国务院提交给全国人民代表大会常务委员会的草案来看，要实现上述目标并不容易。 　　公民身份证：国籍证明还是户籍证明 　　观乎《草案》的内容，公民身份证与户籍之间的对应关系呼之欲出。例如，草案要求公民身份证登载事项包括姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、身份证号码、照片、证件有效期和签发机关等；《草案》第8条规定，回国定居的华侨、回内地定居的香港、澳门同胞，回大陆定居的台湾同胞，以及在中华人民共和国境内定居并被批准加入中国国籍的外国人、无国籍人，在办理户口登记时，申领公民身份证；第10条规定，公民办理常住户口迁移手续时，应当换领公民身份证；第12条规定，办理注销常住户口手续时，由公安机关收回公民身份证。 　　由此看来，户籍在身份证在，户籍注销身份证回收。这种身份证与户籍的一一对应关系，与中国目前正在进行的户籍制度改革不相称。首先，在户籍制度的改革中，各地的户籍“门槛”越来越低，人口流动性增强，如果身份证随户籍换领，必然为证件持有人带来许多不必要的麻烦。其次，取消户籍制度的呼声一度甚嚣尘上，假如户籍制度取消，将来是否又要换领身份证？第三，《草案》既然将不在中国（大陆或内地）常住的中国籍人士排除在外，那么就应当仍然称之为“居民身份证”，更加名副其实，而无需改称“公民身份证”。为名副其实故，身份证不应当与户籍一一对应，而应当与国籍相对应。 　　当然，更重要的原因是，立法的目的既然是便利公民进行社会活动，保障公民的合法权益，就应当在条款中体现这一立法的精神。所以，如果公民身份证仍然维持其“便携户口卡”的作用，那么社会活动就依然没有便利可言，合法权益依然没有平等保护。为使公民身份证与户籍证明区分开来，在身份证登载内容方面，应当取消常住户口所在地住址，增加公民指纹。 　　身份证的功能：证明公民资格还是证明民事行为能力 　　《草案》第2条规定，年满16周岁的中国公民，可以申领公民身份证。但是第3条也规定，公民身份证号码“由公安机关在办理公民出生登记时，按照公民身份号码国际标准编制”。既然一出生就编制了，为什么要到16周岁才发放呢？在我国，16周岁是具有完全民事行为能力人的年龄；但是《草案》的目标似乎并非为识别“具有民事行为能力的中国公民”。仅规定年满16周岁的中国公民才能申请领取公民身份证，既不方便其他未成年人士，也会构成年龄歧视。 　　使身份证名副其实，适用于所有中国公民，同时也可以区分未成年人与成年人，要对身份证进行适当的分类。香港特别行政区和澳门特别行政区对身份证的分类值得借鉴。自2001年始，香港和澳门都分别采用了智能身份证。香港将身份证分永久身份证和一般身份证两大类，其中永久身份证又细分为“成人”（18岁以上人士）、“儿童”（11至17岁）及“小童”（11岁以下）三种。澳门特别行政区也规定，年满5岁的居民须领取身份证，未满5岁的居民非强制性领取。笔者认为，将身份证区分为小童、儿童与成人身份证三种是比较合理的，会避免出现未成年人没有身份证件的问题。同时，依据中国宪法，18周岁是行使最重要的公民权（选举权）的年龄，以18岁区别成人身份证也比较合理。 　　当然，《草案》既然试图区分“公民”与“居民”，那么就要考虑到目前大量在中国长期或短期居留人士的身份认证问题。短期居住的人口分两种，一种是境内跨地域的短期居留，例如省际之间、城乡之间或城际之间。第二种是来自境外的短期居留人口，例如外国人、无国籍人，以及中国两个特别行政区以及台湾地区的人口。从公民权利平等以及户籍制度改革的趋势来看，第一种短期居留的人士在将来应当不作区分，作为一种过渡，可以由各省安排省际的居留证。对第二种情况，应当为他们配发短期或长期居留证。建议在《草案》中增加一项，外国人、无国籍人以及其他在中国长期或短期居留的非中国籍人士须领取中华人民共和国长期（或短期）居