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人民银行加强依法履职基本理论问题探讨 人民银行加强依法履职基本理论问题探讨 近年来，人民银行加强依法履职已经取得了积极进展。但在实践中有些基本问题仍然需要从理论上进一步明确，以推动依法履职工作持续深入开展。 　　 一、人民银行加强依法履职的背景 　　 （一）银监分设后人民银行在金融机构中的监管地位和权威面临挑战 　　 2011年3月份总行举办的分支行负责人依法履职研讨班上，王洪章书记、刘士余行长用了大量的篇幅深入分析了人民银行监管薄弱的原因，并提出了分支行加强依法履职的要求。监管薄弱给人民银行履职带来了一系列的问题：在信息调研中金融机构的配合程度明显降低，提供的数据和资料未必真实和完整；在对金融机构实施窗口指导，要求其贯彻各项信贷政策，履行社会责任的时候，金融机构可以找借口搪塞、敷衍；更为严重的是，忽视金融监管，使中央银行无法及时、准确、完整的掌握金融机构的动态，无法及时嗅觉出市场风险，出台有效措施防范和化解风险，或者阻止风险蔓延，不至于形成系统性危机、威胁金融稳定。这一点，2007年英国北岩银行挤兑危机就是明显的例子。对于这些问题以及可能带来的严重后果，总行领导审时度势推动出台一系列的制度和措施加以应对。其中，重要的一条就是要求各分支行加强依法履职、加强金融监管，从而规范金融机构行为，全面掌握金融机构动态，切实维护金融稳定。另外，就是推动出台存款保险制度，以及在人民银行内部设立金融消费者保护局等，这些措施都将有利于弥补人民银行金融监管信息不足。 　　 （二）国际金融危机后主要国家金融监管改革的理论和实践为人民银行加强依法履职提供了机遇 　　 2008年国际金融危机后，各国都在认真总结教训，改变了很多传统理论，推出了很多新的观点和实践，总体来说，各国中央银行履行金融监管的职能都有不同程度的强化。从美国的改革情况看，2010年7月21日，美国总统签署了金融监管改革法案，简称《多德-弗兰克法案》。这次金融监管改革大大扩充了美联储的职权，使其成为了超级调控者和超级监管者。不仅保留了原有的监管权力，还强化了美联储对系统重要性金融机构的监管，负责对资产规模超过500亿美元的大型复杂金融机构实施监管，监管的范围不再限于银行，还覆盖到所有可能对金融稳定形成威胁的企业，如对冲基金、保险公司等非银行金融机构；美联储还负责对金融市场清算、支付结算体系实施监管，对金融机构高管的薪酬进行监督，以确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。在美联储内部则成立消费者金融保护局，负责对提供信用卡、抵押贷款等金融消费产品和服务的机构实施监管。从英国的改革情况看，则更为彻底。按照既定的改革方案，英格兰银行下设金融政策委员会，主管宏观经济风险，负责对金融机构实施宏观审慎监管；下设风险管理局，接管原来金融服务局（FSA）的监管职责，负责在微观上监管所有的金融机构；设立独立的消费者保护和市场署，负责监管向一般消费者提供金融服务的机构，并稳定金融市场。所以，英国的改革是在2000年《金融市场与服务法案》颁布10年后又重新回到了老路。2000年设立金融服务局，把英格兰银行的监管权转移到金融服务局，10年后又将金融服务局合并到英格兰银行，英格兰银行重掌监管权。 　　 二、人民银行加强依法履职所要解决的基本理论问题 　　 （一）依法履职的概念和范畴 　　 明确依法履职的概念和范畴，是加强依法履职建设的前提和基础。综合来讲，人民银行依法履职就是行政主体（人民银行及分支机构）根据《中国人民银行法》等法律法规的授权，按照法律规定的程序履行金融管理职责，以促进货币政策执行、维护金融稳定、规范金融机构服务行为。依法履职应该是一项系统工程，内容非常丰富，不仅包括相关执法职能部门加强金融管理，而且包括不断提升对金融管理的人力资源、信息支撑，以及对金融管理职能部门和管理行为本身的监督。从法律上讲，依法履职还应该包括两个方面要求。一是必须严格依照法律、法规授予的职责，按照法律、法规规定的程序履行职责。超越法律、法规授予的职权，履行法外权力，是超越职权；不依照相应的程序履行职责，就会构成滥用职权。二是必须积极履行职权。人民银行是国家行政管理机关，履行的职权是一种公共权力。公共权力，同时也是一种职责，必须积极行使，否则，就构成了失职，造成严重后果的，还可能构成犯罪，刑法上有专门的条文，叫渎职罪。 　　 （二）货币政策与监管政策双重角色冲突的问题 　　 货币政策与监管政策双重角色冲突的理论是2003年银监会从人民银行分立的主要理论依据。银监分设后，这个理论又成为了人民银行加强金融管理的一个重要掣肘。对此，需要从理论和实践上予以论证。 　　 第一，中央银行不履行金融监管职能，可能导致货币政策的制定和执行时，偏离银行体系的承受能力。货币政策的目标当然是维持通货的稳定，但货币政策