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关于如何提高地方政府“立法”公众参与度与参与效果的探讨 发布日期：2014-04-14 浏览次数： 94 字号：[ 大 中 小 　　■扬州市政府法制办 白世清 葛 辕　　提 要：身处利益多元化、信息舆论爆炸化的时代，提高地方政府“立法”过程中的公众参与度和参与效果，是当今的“立法者”必须解决的课题。但是从目前各地开展公众参与“立法”的现状看，在制度层面上，缺乏国家层面的顶层法律制度设计，在运行层面上，存在公众参与积极性不高、专家参与机制不健全、公开征求意见不规范等问题。本文试通过总结分析国内外公众参与“立法”的先进经验做法，提出解决上述问题的对策建议。　　关键词：地方政府“立法” 公众参与　　提高地方政府“ 立法” 过程中的公众参与度和参与效果，是当今时代的“立法者”必须面对的命题，也是依法行政要求之一。实践证明，公众参与有助于使地方政府“立法”易于被公众接受和遵守，并在一定程度上为所立之“法”的执行清除潜在阻力，提升公众对政府的信赖和对法治的信心。因此，本文针对如何提高地方政府“立法”公众参与度与参与效果进行调研分析探讨，具有较强的现实意义和理论价值。　　一、地方政府“立法”中的公众参与　　本节主要对地方政府“立法”的内涵进行界定，并探讨公众参与地方政府“立法”的现实意义和法理基础。　　(一）地方政府“立法”的内涵　　地方政府“立法”，是区别于地方立法的概念。地方立法是相对于国家立法而言。在我国，根据《立法法》的规定，地方立法主要包括地方人大及其常委会制定的地方法规，以及地方政府制定的规章等。地方立法的主体只能是省、自治区、直辖市和较大的市的人大（常委会）或政府。而除地方立法之外，没有立法权的各级地方政府（及其部门）出于行政管理的需要，制定有大量涉及公民、法人和其他组织权利义务，并具有普遍约束力的规范性文件。由于这类规范性文件不属于我国《立法法》规定的法律范畴，习惯上就以“规范性文件”统称。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次以国家文件形式直接确认了规范性文件的法律地位，对规范性文件提出与法律、行政法规、 地方性法规、规章同样的制度建设要求。因此，无论从“先天”内在属性上，还是国家文件的规定上，规范性文件都具有准立法的性质，地方政府的规范性文件制定工作，常以加引号的“立法”指称，被称为“地方政府‘立法’”①。　　(二）公众参与地方政府“立法”的现实意义：与时俱进的时代要求　　当前，我国经济社会各个领域的改革正在攻坚，社会结构和利益格局深刻调整，信息传播的速度空前加快。过去由行政机关内部“会诊”的政府立法模式已不适应利益多元化、舆论爆炸化的时代发展要求。与公众缺乏沟通的立法，在出台前论证不够充分，在实施中越来越被垢病，如公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》部令对“闯黄灯”行政处罚的规定，激起了“举国大声讨”，最终公安部不得不回应“闯黄灯”暂不处罚。而地方政府“立法”所规定、调整的内容相对于上级立法者制定的法而言，具有更加贴近基层实际、 更加微观具体化的特征，对人们的生产生活产生更为直接的影响，是法律的必要补充。因此，在地方政府“立法”过程中贯彻公众参与程序，是与时俱进的时代要求。　　(三）公众参与地方政府“立法”的法理基础：主权在民的应有之义　　我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，说明国家机关的权力不是国家机关本身固有的权力，而是人民授予的。而立法权——为国家、社会的运行制定具有强制力的基本规则的权力，是国家权力的重要组成部分。由此，立法者有义务向公众公开立法信息，或者说人民有权利了解立法信息，并借由公众参与立法机制，将自己的意愿向立法者传达。地方政府“立法”拥有准立法的内在属性，提升其过程中的公众参与度与参与效果，是深化立法公众参与机制的延伸，是主权在民的应有之义。　　二、我国公众参与地方政府“立法”的现状与问题　　目前我国公众参与地方政府“立法”存在的问题：　　(一）我国地方政府“立法”公众参与的法律依据：缺乏全国统一立法　　在国家法律层面，我国《立法法》、国务院《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》有公众参与立法的原则性规定，但对规范性文件制定是否需要公众参与缺乏规定。近年来，在推动法治政府建设的大背景下，国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》和2010年出台的《关于加强法治政府建设的意见》，明确将规范性文件制定纳入立法公众参与范畴，要求各地完善立法公众参与方式，保证人民群众的意愿得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现。但总体而言，这些法律和文件都没有明确公众参与的权利、义务和程序，在一定程度上缺乏可操作性，需要地方政府自行探索，细化方法与规则。这导致各地由于积极性大小和法治发达程度不同，在公众参与的完善