中外政府规制的制度性差异.pdfVIP

政府规制过程中，企业、消费者、规制者之间处于一定 的互动关系中，包括直接互动和间接互动。直接互动关 系通过公开听证和规则制定过程在消费者和企业之间 发生，遵循行政程序尤其是遵照行政程序法。间接互动 关系是指消费者和企业利益集团企图通过立法、行政、 司法等渠道影响管制决策的活动，它主要发生在规制 机构行为的立法和行政控制以及规制机构决定的司法 审查过程之中[幻。 二、中外政府规制的宪政差异 法律体系的完备是实施良好规制的基础，政府规 制必须依据相关法律进行，做到有法可依。如上所述， 规制过程涉及规制机构、消费者、企业之间直接的和间 接的互动关系，因而，政府规制过程必须与政府体制、 行政程序的设置保持密切的关系，规制必须依托一定 的政府机构，也就是独立的第三方。 发达国家的规制实践表明，规制过程通常是由议 会(国会)首先立法，然后依据法律体系建立规制机构， 实施对某一产业的规制。因此，西方在实施规制与推动 规制改革方面的一个突出特点就是法律先行，通过构 建完备的法律体系为规制改革提供强大的基础。同时， 在规制的行政过程方面，还广泛存在着消费者、企业以 及规制机构间的互动关系。实际上，政府规制过程就是 规制机构、消费者、政治利益集团的广泛互动和博弈过 程，这在很大程度上保障了政府规制的公共利益性和 规范性。 然而由于宪政秩序的不同，中国的政府规制不具 有西方国家那种三权分立的政治体制，很难做到对规 制过程中三个行为主体的相互制约。因此，政府规制作 为一种学习西方的舶来品，目前在我国的理论研究方 面并没能真正实现本土化，规制理论及其相关模型的 假设都以西方三权分立的政治体制为基础，其对我国 政府规制的指导意义也就大打折扣。近些年来，我国的 规制实践取得了卓有成效的进展。然而，由于我国仍处 于转型时期，当前我国政府规制基本上还是在行政系 统内部建立和运行，规制对象尽管已经更具宽泛性，但 仍主要集中于国有企业单位。在经济性规制方面，政府 规制法律体系的建设取得巨大进步.反垄断法》已经 颁布实施，部门法律比如《电力法》、《铁路法》等也日益 完善。但由于特有的时代背景，当前的经济运行中仍然 缺乏对政府规制目的、原则、程序、基本方针和规制机构 的权限等方面系统、有效的规定，致使政府规制效果大 打折扣。与社会性规制的广泛性、深入性相比，社会性 规制的立法环境及法律体系建设更显不足。尽管在一 些重要领域也颁布了一种或极少数几种法规，与西方 完备的社会性规制法律体系相比较，我国的差距更加 明显。在不少法规中，没有明确执法机构的法律地位， 从而在相当程度上影响了执法效果。此外，不少法律对 违法者的处罚太轻，没有起到应有的法律威慑作用。 行政过程建设方面缺乏完整的建设规划是中外规 制宪政差异的另一表现。法律体系的完备是实施良好 规制的前提和基础，但是，由于当前我国行政过程建设 中，行政程序、行政诉讼、违法行为的法律责任等均缺 乏规划，使得政策制定过程不够透明，规制者的行为也 无法得到有效的监督与观察。 三、申外政府规制的经济体制差异 发达国家政府规制作用的市场基础是成熟的市场 经济，各种生产要素都以市场作为基础配置手段，价 格、竞争和供求等市场机制发挥着重要的调节作用。政 府规制主要是纠正市场失灵，因此政府可通过价格水 平、价格结构等规制手段来实现规制目标。而我国是仍 处于计划经济向市场经济的转轨时期，市场在资源配 置中的基础性作用尚未真正确立。 我国市场经济的不成熟、不规范、与国际市场的对 接度低导致我国政府规制与西方国家政府规制呈现出 明显的差别，主要表现在两个方面。 第一，市场主体多元化不足。数目众多的多元化所 有制企业的存在是市场经济赖以发展的基础。否则就 很难形成充分竞争的市场格局，也难以构成成熟的市 场经济。随着我国社会主义市场经济体制的确立与不 断完善，民营经济的发展可谓异军突起。最近几年，国 家连续出台多种措施鼓励民营资本进入自然垄断行业 及国有部门。然而，由于体制性原因，市场经济所需求 的市场主体多元化格局尚未完全形成，国有企业仍在 铁路、邮政、民航、电信等行业占有绝对的市场地位，即 使一些如金融、保险等急需要民营资本注入的行业，市 场主体多元化要求也没有真正实现。市场主体的不足 使得我国的政府规制几乎是针对国有企业，使政府在 这方面面临较为矛盾的立场。对国有企业的规制，一般 意义上的价格手段发挥作用的空间有限，同样使我国 的政府规制难以适应市场经济的要求。 第二，市场机制难以发挥作用。由于存在行政垄断 以及社会保障制度不健全，市场竞争机制、供求机制和 价格机制等难以在资源配置方面起到基础性作用，由 此很难实现资源的优化配置，达到帕累托最优状态。国 有企业在利用生产要素及对要素进行再配置时，通常 不像非国有企业那样关心效