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上下游水权交易及初始水权改革思考 　　摘 要上下游左右岸利益关系是流域管理和水权制度建设的难点，是国家水利部新一轮水权试点的重要内容，是初始水权制度建设的重要基础。协调上下游关系的核心基础是：水资源权属依据及兼顾各方利益原则；核心目标是：利益公平分配、责任公平分担。在政策和实务层面，协调上下游全流域水量关系坚持两条原则：一是水量分配实行动态调整，二是任何河段用水都不能影响其他利益相关者；协调上下游全流域水质关系坚持两条原则：一是谁污染谁治理，二是谁受益谁付费。鼓励创新上下游水权交易模式，促进流域经济与政区经济协同发展。 　　关键词上下游水权交易；初始水权分配；水资源管理；水权制度改革 　　[中图分类号]F741.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2016）11-0071-05 　　上下游关系的核心利益是水资源分配及其开发利用。水资源具有不同于其他自然资源的显著特点：水具有流动性和流域一体性，河流任一地方的开发都将带给其他地方正面或负面的影响，上下游的行为，既要考虑自身利益，也不能损害其他相关者利益。国际河流在协调上下游国家的利益关系时，一般遵循三条基本原则：一是水资源所有权为优先依据；二是兼顾各方利益，平等协商；三是利益公平分配，责任公平分担[1]。这些原则可借鉴用于指导国内不同行政区之间上下游利益关系的协调：水量关系的协调坚持两条原则：一是水量分配实行动态调整，二是任何河段用水都不能影响其他利益相关者；水质关系的协调坚持两条原则：一是谁污染谁治理，二是谁受益谁付费。逐步建立完善体现产权、效率、公平、可持续的初始水权制度和水权交易制度，鼓励上下游水权交易模式创新，促进流域经济与政区经济协同发展。 　　一、问题聚焦：上下游间用水矛盾突出，流域水资源管理面临挑战 　　上下游左右岸利益关系的协调是流域经济社会发展的焦点所在。20世纪50年代开始，西北三大内陆河塔里木河、黑河、石羊河水量迅速减少甚至长期断流，黄河自1975～2000年25年间19年出现断流，各流域内水资源利用矛盾日益突出，上下游间利益冲突不断升级，社会各界对流域治理问题的探讨集中爆发，特别是生态环境和经济发展两个方面。 　　一是流域生态破坏。以西北内陆河之一石羊河流域为例，石羊河是河西走廊千百年来赖以生存的依托，伴随工业化城镇化现代化进程快速推进，流域过度开发已不堪重负，源头冰川萎缩雪线上移，上中游用水量不断增加，生态环境严重恶化，导致进入下游民勤县的地表水量由20世纪50年代的5.9亿m3减少到2005年的不足1.0亿m3，地区水量缺口达6亿m3以上，甚至出现数十年断流（部分数据参见表1）。腾格里和毛乌素两大沙漠迅速侵袭民勤县，情况最严重时，全县超过13万亩人工林枯萎死亡，超过50万亩林地沙化殆尽，近400万亩天然草场退化消失，各类荒漠化土地面积占比达到了94.5%[2]。强风、沙尘暴等极端恶劣天气摧残大批农作物，房屋遭到沙压，严重威胁人们的生存，几十万亩农田被迫弃耕，数万人搬迁，废弃的村庄随处可见。民勤县缺水问题震惊中外，该地区一度被媒体评为“地球上最危险的8处居住地”之一[3]。 　　二是流域经济发展失衡。以广东东江流域为例，东江是珠江水系的干流之一，是广州、深圳、东莞、惠州、河源和香港等地区重要的“生命水、政治水、经济水”。河源市地处东江上游，是东江的重要水源地，境内拥有华南地区库容量最大的新丰江水库，其水质水量关乎广东省三分之一人口和香港地区700万人口的饮水安全[5]，政府对该地区生态环境有着极高的要求，严控河源产业发展，强制建设污水处理设施，大力开展水质净化工程。2005年以来，河源共拒绝超过400个、总投资近700亿元的污染项目，关闭库区所有存在污染的宾馆酒店和旅游景点；投资近20亿元建成9座污水处理厂、7座垃圾填埋场，全市森林覆盖率由2006年的69.7%提高到2014年的73.3%。[6]正是如此强力的水源保护和环境治理手段，才保障了东江下游珠三角地区的稳定发展，但也导致河源发展相对滞后。2014年，河源市人均GDP仅为24 881元，与内地落后地区水平相当，远不及东江下游广州和深圳，地方财政收入更是不到广州的5%，深圳的3.3%，差距令人汗颜（见表2）。 　　二、探索历程：推进多流域水量分配，优化水资源管理体制 　　上下游左右岸利益关系历来是流域管理和水权制度建设的重点内容。20世纪黄河和西北三条内陆河断流，引起全社会高度关注，国家先后采取一系列措施应对：实施黄河“八七分水”方案，石羊河、黑河、塔里木河治理工程，张掖节水社会建设试点，黄河宁蒙河段等水权试点等（见表3），这些工程建设和改革试点取得显著成效，河流断流得到遏止，河流生态大幅改善，节水理念和水权理念逐步深入人心，初步积累了协调上下游关系的经验。