土壤污染治理的财政税收法律保障一体化原理.PDFVIP

85 土壤污染治理的财政税收 法律保障一体化原理 Principle of integrated safeguard system of finance, taxation and law for soil contamination treatment ■文/吴凯 北京大学法学院美国加州大学伯克利分校法学院联合培养博士 土壤污染治理往往被认为比 水污染、大气污染治理更为复杂。这 是因为土壤是大部分污染物的最终 受体，而且土壤污染的后果并不如 同大气污染、水污染那样直观可见； 另一方面，也与土壤污染无法经由 简单地切断污染源来加以治理、治 理与修复成本较高有着很密切的联 系。在考虑土壤污染防治时，无法回 避的问题就是财政资金的筹措、拨 付与分配问题。 《环境保护税法》（草案）的 “平移排污费”模式在土壤污 染治理领域并不可行 呼之欲出的《环境保护税法》 确立的环境保护税被认为是贯彻 “污染者付费”原则的有效财政工 具。《环境保护税法（草案）》（下文 简称“草案”）将课税对象限制在大 气污染物、水污染物、固体废弃物与 噪音的排放行为。当我们本能思考 能否将草案的规范思路移植到土壤 治理领域时，却发现了以下诸多问 题：第一，草案并没有确立一个崭 新的税种，而是将既有的排污费制 度“平移”到了税法之中，草案第五 条规定计税依据是以量征收，而土 壤污染的累积性与时空滞后性无法 在第一时间确定污染的严重程度， 在此意义上，按照排放量来确定相 应的治理资金筹措量并不现实；第 二，草案在讨论过程中，已经暴露出 环境保护部门与税务部门之间的协 调问题，较为突出的争议时如果公 民对于经过“税务征收、环保协同” 的税收决定提起行政复议，是否能 够将环保部门与税务部门同时作为 被复议对象的问题，而土壤污染治 理涉及到国土资源、城市建设、环境 保护、林业、财政、税务等更多的部 门，协调上述诸多部门的成本会比 较高。基于此，有必要在土壤污染治 理领域探索新的财政运行模式，并 给予法律保障。 土壤污染治理需要包含“专 款专用”以及“社会资本进 入”因素的法律保障机制 《国务院关于印发土壤污染防 治行动计划的通知》（国发〔2016〕 31号）提出了在中央财政设立土壤 污染专项资金、各地统筹加大资金 支持与重点倾斜力度的财政投入 模式。相较于“药到病除”的噪音污 染、水污染与大气污染治理，作为 一项系统工程的土壤污染治理需 要的是“刮骨疗毒”般的对受污染 地块的全面彻底清理和养护，这项 工作对稳健、持续的财力支持需求 很大。在此意义上，有必要以法律 形式将土壤污染治理的专款专用 模式明确确立。同时国发〔2016〕31 号文也提出通过政府和社会资本 合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动 功能，带动更多社会资本参与土壤 污染防治。现阶段靠政府部门单兵 作战在确保“到2020年，全国土壤污 染加重趋势得到初步遏制”这一目 标实现，在财力与人力上都显得单 薄。政府部门在这一过程中更为恰 当的定位不是冲锋陷阵，而是在政 策上加以引导、确保执行力度。 土壤污染治理领域理想的财 政运行机制与资金流向应当是： 受污染地块的责任方为污染行为 付出相应的对价并承担持续的治 理义务，专项的财政投入与对污染 者课征的规费合一形成购买土壤 修复服务的资金。法律、尤其是财 政税收法应当在其中发挥作用。