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法国地方制度的改革及对中国的启示 作为拥有中央集权传统的国家，法国始终面临着如何协调好中央与地方关系的问题。20世纪80年代，法国进行了大规模的地方分权改革，并产生了良好的效果。这对于同样具有中央集权历史并面临相似问题的中国来说无疑具有借鉴意义。本文将通过对法国地方制度改革的分析，来思考法国经验对我国的地方制度改革的启示。 （一）法国地方制度的历史沿革 法国地方制度的一个显著特点就是地方分权与中央集权长期呈现出一种此消彼长的博弈关系，尽管在不同时期地方分权与中央集权各有侧重，但总的来说，中央集权始终是主线。 回顾法国历史，可以发现，中央集权在法国是作为封建制度下地方割据的对立物而出现的，它是对地方权力的一种限制，其历史可以一直追溯到封建王国时期。进入十二、十三世纪，随着资本主义的萌芽，传统的多元化地方管理体制导致了严重的封建割据局面，阻碍了资本主义工商业的发展。为了建立统一的国内市场，新兴资产阶级开始与大权旁落的王权联合：1302年，法国召开了有僧侣、贵族与市民参加的三级会议，法国由此进入等级君主制时期，王权得到空前的加强，基本改变了政治上的封建割据的状态，初步实现了国家政治上的统一。此后，路易十四通过改革和建立一系列制度，将权力完全集中于国王手中，法国的专制君主制达到了顶峰。1789年法国大革命爆发后，国民制宪会议废除了旧制度下杂乱交错的地方行政体制，代之以省、区、县、市镇等整齐划一的地方政府层级，各级地方议会和行政官员均由地方选举产生，法律的行使完全托付给由选举产生的地方官员，中央只在总体上对其实行监督。但是这种极度分权的模式导致了一系列政治危机。于是雅各宾派重新采取了一系列集权措施，把所有官员的任免权力集中到中央政权及其在地方的代表，重新确立了中央高度集权的体制。而在雾月政变后，拿破仑采取一系列措施，集国家大权于一身，再次把法国的中央集权制度推向顶峰。雅各宾派和拿破仑的举措有效确保了统一的法兰西民族与国家的建立，并奠定了现行法国行政体制的基本框架和结构。但是随着经济、社会的发展，中央集权的制度也出现了诸多弊病，主要体现在中央管得过多过死，文犊主义、官僚主义泛滥成风，地方缺乏积极性。针对这些弊病，拿破仑以后的历届政府对于中央与地方关系曾经有过许多改革，但都因为官僚体制的强大阻力而未能取得实质性的成效。法国近代意义上的地方分权运动是从二战后开始的。二战结束后，随着法国政治、经济与社会生活发生的重大变化，分权重新作为政治议题被提上日程。战后法国历届政府都采取了许多改革措施，但由于其重点始终是权力下放而不是以提高地方自治程度的地方分权，因此法国的高度中央集权制度一直没有发生重大转变，这一局面直到1982年才开始发生根本性的改变。 （二）1982年地方分权改革的主要内容 1981年，社会党人密特朗当选法国总统，他所面临的是一个相当复杂而且棘手的局面：经济上，70年代石油危机导致的高失业率和高通货膨胀持续存在，政治上，官僚机构重叠，行政效率低下，腐败与渎职案件频发，地方主义愈演愈烈甚至有演变为分裂主义的态势，以政府官员、职业经理人、工程技术人员、自由职业者为主的“新中间等级”日益壮大，他们的民主意识与政治参与的呼声更加强烈并将矛头指向中央高度集权的制度。 为了解决这一系列问题，密特朗推行了一系列“法国式社会主义”的激进改革，主要包括将大型企业国有化、大规模的社会改革、司法改革等，而在中央与地方关系的层面，社会党政府于1982年通过了地方分权改革及后续立法，从而开启了法国地方制度改革的新高潮。法国1982年地方分权改革的主要内容有以下几方面： 第一，增加行政区划层次，将大区正式设立成为一级地方自治单位，并对各级政府进行准确定位。法国1982年法案明确规定大区为地方自治单位，从而承认了大区作为一级领土单位的性质，改变了其过去只是经济发展区的地位，使得地方行政区划从两级增加到三级。大区的建立打破了省由于面积过小，不便在国土整治中发挥更大作用的局面，有利于促进法国地区经济、文化和社会的繁荣与缩小地区之间的差距，因此被认为是法国地方分权改革最重大的法律行动之一。 同时，法国分别对从中央到大区、省、市镇的各级政府功能进行了定位：中央是统领与调整功能，大区级是协调与战略功能，省级是管理者、社会连带政策负责人以及贴近性设施提供者，而市镇级是最基层服务提供者，负责与市民生活紧密相关的工作和贴近性服务的提供。 第二，重新划分中央与地方的权限，扩大地方的自治权。改革前，地方议会的权力只限于本地区的财政预算与税收事务，以及公用和慈善事业，并且这些几项权力还要受到中央的严格监控。1982年的改革通过立法进一步明确了中央与地方的权限划分，规定国家只有在地方政府无条件或无能力执行的事项上才享有管理的权力，并将部分过去由中央负责的事务下放给地方管