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《政治与行政》 一、生平事迹及政治与行政二分法理论 弗兰克．J．古德诺(Frank．J．Goodnow，1859～1939)是与威尔逊同时代的另一个著名行政理论学家。古德诺对法学、政治学以及行政学都有研究，是著名政治学家、行政学家和法学家，曾任哥伦比亚大学教授和美国政治学会的第一任主席。 古德诺在美国哥伦比亚大学主修法律。自1888年起，他在该校主讲行政法学等课程，为时近20年，他的学术地位和声誉也在这一时期得以建立。1913年至1914年两年间，古德诺曾在北京担任中国政府的政治顾问，因撰写《共和与君主论》(1914年)而被骂为袁世凯的吹鼓手。1914年至1928年间，古德诺出任美国约翰·霍布金斯大学校长，对该校的发展作出了杰出的贡献。1900年，古德诺出版了其具有划时代意义的名著《政治与行政》（《Politics And Administration，A Study in Government》）一书，他的行政学思想也主要体现在这本书中。 二、《政治与行政》内容提要 在《政治与行政》一书中，古德诺对威尔逊提出的政治与行政二分法作了进一步的阐释与发挥。同时，古德诺通过考察，分析了国家行政与政治、法律、政党的相互关系，行政与立法、司法的相互关系，中央与地方关系，行政功能与体制的关系等重大理论问题，阐述了他的行政管理思想。 (一)政治与行政二分法理论 在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中，古德诺就明确提出，政治与行政是所有政府具有的两种基本功能，前者存在于政府表达国家意志所必需的活动中，后者存在于政府执行国家意志所必需的活动中。由于政府体制的不同，这两种功能区分的程度及其关系也会表现出一定的差别。一般而言，政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越小。但是，即使是在君主制政府中，分工的需要也都使区分这两种功能成为不可避免。 古德诺在《政治与行政》中分别用了一章的篇幅，来阐述“政治的功能”和“行政的功能”。在古德诺看来，政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。 就政治与国家意志的表达有关而言，古德诺认为，政党体制对政府体制所能施加的影响是巨大的。在一个民治的、代议制的政府形式下，如果存在一个由少数寡头或专制党魁控制的独裁的政党组织，就跟一个不那么民治化的政府形式中存在一个不那么专制独裁的政党组织的情况一样，是不会造成一个真正民治的政治体制的，也就是说，它是不会允许民众或国家的意志按照其本身的意愿表达的。因此，要明智地研究政治的功能问题，就必须考察政党体制。 执行国家意志的功能被称为行政。但对一些大部分是作为执行国家意志而行动，却在具体问题上又有权裁决立法机关是否遵守了宪法条款的机关而言，它们因行使这种权力而成为维护宪法的机关，因而也就是政治性机关。古德诺进一步将行政执行功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。后面将提到，这种区分的目的一方面在于说明政治与行政分开的可操作性，“实际上，行政中很大一部分是与政治无联系的”。另一方面也是为政治控制行政划定界限和范围。古德诺认为，政治对高层行政功能应有较多的控制，而对具体的行政则应较少控制，以利于提高行政效率。 （二）国家意志表达与执行的协调 古德诺驳斥了孟德斯鸠“机构分立”的观点，认为政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚，实际政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责，尽管这些国家意志的具体细节在表达时，必须合乎由主要职责在于表达国家意志的机构所制定的一般原则。这就是说，被称为执行机构的机构，几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权。另一方面，以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使”。 可见，在古德诺看来，“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能”。古德诺认为，在孟德斯鸠所主张的三权分立理论中，认为一个政府机关只行使其中一种权力的看法，是一种极端的形式。而这种“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。