浅析《立法法》修改的三个问题.docVIP

浅析《立法法》修改的三个问题 　　一、关于立法程序的改革问题 　　我国目前的立法程序还存在着诸多不能令人满意的地方，主要有: 　　1. 立法提案权主体过于狭小。目前，全国人大的立法提案权主体主要包括全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名; 全国人大常委会立法提案权主体主要包括委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上联名。可以看出，立法提案权主体范围非常有限，而且，其中诸如人大主席团由于组织松散、人大代表团由于代表联名等原因，在历史上几乎从未提出过法律案，这就使得提案的主体变得更为狭小了。我国作为人民当家作主的民主国家，立法是最能也最需要体现民主精神的，提案权主体的局限性显然与立法民主精神不符，因此，扩大立法提案权主体应该是《立法法》修改的一项重要内容。从历史实践来看，中国共产党就曾经向全国人大提过立法案; 从世界范围来看，不少国家都规定党派、社团，甚至一定数量的公民联名都可以向议会提出法律案。所以，扩大立法提案权主体的范围，应该成为未来改革的一个方向。 　　2. 立法审议问题。我国目前的立法审议主要是代表团审议、专门委员会审议、法律委员会审议，结合了大众民主审议和专家审议两种审议类型，貌似规定得面面俱到，但实际上审议质量却不高。主要由于一些体制性的问题，造成人大代表的审议动力不足、审议能力不高、审议时间不够等，特别是由于人大代表行政化的原因，人大的审议往往缺少足够的甚至是必要的辩论与交锋，而是流于领导讲话式的单向度交流。困难在于，立法审议的问题更多在于“环境”的问题，并不是单纯的立法程序可以解决的。 　　二、关于立法规划的灵活性问题 　　新的《立法法》第五十二条增加了关于立法规划的规定，引起了不小的争议，可见立法规划的地位确实有些尴尬: 没有规划，立法就失去了计划性; 规划太死，立法又失去了灵活性。首先应该认识到，立法规划是有积极意义的。立法有两个最基本的原则，一个是民主立法的原则，另一个是科学立法的原则。立法规划就是科学立法的一种体现，没有科学的统筹安排，一个国家的立法必然杂乱无章，法律之间必然缺乏相互关联和照应，可能使得法律的最终实施效果大打折扣。但是，立法规划又可能带来严重的负面作用。根据学者梁存宁的考察，我国立法规划已经造成了所谓的“提前投票效应”，即立法规划的存在，使得国家机关的提案总是按照规划或年度立法计划来进行，而对于人大代表提出的比较具有机动性的提案，几乎从未有被列入大会议程的例子，只有极少数代表提案被列入下一年立法计划。“一个立法项目不能列入立法规划，在目前的立法程序中基本上没有进入立法议程获得审议的机会”，这就是立法规划的“提前投票效应”。由此可见，立法规划其实起着提案通行证的作用。问题在于，此前的立法规划在《立法法》中并没有获得一个合法的身份，也不是通过民主程序加以制定的，那么，它扮演这么重要而关键的角色就更没有道理了。《立法法》新增加的第五十二条看到了实践当中立法规划的问题所在，想要将立法规划纳入《立法法》，给立法规划一个合法的身份，同时，难能可贵的是，修正案还考虑到了立法规划的民主性问题，要求“编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目”。 　　但是，新《立法法》第五十二条也还存在一定的问题，立法不仅要考虑到计划性，还要考虑到社会需要和社会紧急情况的出现，即立法还应该具有一定的灵活性，因此，立法规划不应规定过死。从过往的立法实践来看，立法规划虽然基本封死了人大代表的提案，但是对于国家机关的提案，还是网开一面的，比如，八届全国人大常委会通过了7 个规划外提案，九届全国人大常委会通过了14 个规划外提案，这就是立法规划灵活性的一面。考虑到立法规划已经被规定在《立法法》中，它的刚性得到了保证，那么，它的灵活性也应该得到强调。所以，建议在第五十二条里面增加一款: “全国人民代表大会及其常委会立法，可以根据任期立法规划和年度立法计划来进行，但是应该保证一定的灵活性和开放性，积极回应社会形势变化和民众呼声。”以此来回应灵活性问题。说到立法规划，还有一个问题不能忽视，就是立法规划到底应该如何规划。建议采取“整体性立法规划”模式，即在作立法规划时，一并规划相应的配套法律。事实上，我国很多法律规定非常好，但是实施起来却不尽如人意，原因就在于配套法律没有立好。比如，在制定反腐败的法律时，可以一并制定或修改配套财产公示法、商业的反腐败法、刑法的相关条文，以及财务会计方面的法律等，只有各个相关制度