如何完善行政执法与刑事司法衔接的运行困境.docVIP

如何完善行政执法与刑事司法衔接的运行困境 　　一、问题的提出 　　就概念而言，行政执法与刑事司法衔接工作(本文简称为“两法衔接”工作) 一般是指在查处涉嫌犯罪的行政违法案件过程中，各有关部门各司其职、各负其责的前提下，相互配合、相互制约，确保依法追究涉嫌犯罪人员的刑事责任的办案协作制度。 　　它的开展始终伴随着整顿与规范社会主义市场经济秩序工作而进行，是近年来颇受关注的一项工作，特别是在当前加强依法行政，建设法治中国的大背景下显得尤为突出。其价值功能主要体现在：一是有利于督促行政执法机关依法行政、严格公正执法;二是有利于上级行政执法机关及时加强对下级行政执法机关的督促和检查;三是有利于监察部门、公安机关、检察机关及时发现和纠正不移送涉嫌犯罪案件线索，防止以罚代刑等不法行为的发生;四是有利于提高执法透明度，减少地方保护主义的发生。 　　经过多年的实践，各地在加强“两法衔接”工作机制方面做了很多有益探索。以L 市为例，从2009 年起，检察机关先后与公安、工商、食药监、税务等行政执法单位签订《关于进一步加强执法活动协作配合的办法》，通过建立联席会议制度、移送涉嫌犯罪案件备案审查、搭建“两法衔接”信息共享平台等方式，为检察机关加强对行政执法的监督提供了一个较为稳定的途径。但由于行政权与检察权长期存在的信息不对等，两法衔接过程中的一些诸如滞后监督、监督缺乏刚性等问题也逐渐凸显出来，直接影响了协作打击犯罪的实际效果。因此，重新审视“两法衔接”机制，健全行之有效的协作机制，是目前亟待解决的问题。 　　二、建立“两法衔接”机制的理论基础和法律依据分析 　　(一)“两法衔接”机制运行的正当性分析考量检察机关监督行政执法的正当性，需要从行政权的性质及检察权的功能两个维度考虑。我们认为，建立“两法衔接”机制，加强检察机关对行政执法行为的监督的主要理论根据和法律依据来源于以下几个方面。 　　一是权力制衡思想。按照孟德斯鸠的观点，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”作为拥有影响相对人权利和义务的行政权尤其如此。而要防止权力被滥用，就必须以权力制衡权力，把权力关进制度的笼子里。“两法衔接”既体现行政执法权与刑事司法权由不同机关行使的权力分立原则，又体现确保行政法律和刑事法律统一正确实施的制衡思想。 　　二是符合执法办案规律。当前，行政执法程序的启动一般在刑事程序启动之前，行政违法案件往往先由行政执法机关发现并先行查处，对于其中一般违法行为予以行政处罚，对于违法性质或情节较为严重已经涉嫌犯罪的，移送给侦查机关处理，这完全符合认识事物以及执法办案的一般规律。①而行政执法机关依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件本身就反映了两法衔接之间的内在联系和发展规律。 　　三是检察机关法律监督特性所决定的。在我国，检察机关是国家的法律监督机关，肩负维护国家法律统一、正确实施，维护社会公平正义的神圣职责，这是宪法第129 条明确予以规定的。国务院2001 年7 月通过的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也明确要求：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”如果行政执法机关在处理涉嫌犯罪案件中存在“有案不移”的现象，检察机关可以通过履行法律监督职责，加大对刑事立案环节的监督力度。 　　(二) 需要厘清的两个概念 　　为进一步解决本文所理解的“两法衔接”工作机制中的问题，有必要在明确行政执法行为检察监督理论基础之上，厘清以下两个概念。 　　一是检察监督视野下的行政执法行为界限。对于行政执法的理解，一般有广义和狭义之分。就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言，拥有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执法行为通常被称之为广义上的行政执法，具有抽象行政行为和具体行政行为之分及损益性行政行为和授益性行政行为之分。狭义的行政执法通常仅指行政机关实施的行政处理行为，简单而言，即为行政处罚行为，不包括行政审批、行政许可、行政征收、行政给付等其他行政处理行为。 　　而本文所要强调和研究的在检察机关监督视野下的行政执法行为概念，应为狭义的行政执法行为，即指行政机关及其行政执法人员为了实现行政管理的目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。 　　这也是由我国宪法框架下，检察权的司法属性及其与行政权、审判权相互独立的关系所决定的。根据我国宪法和立法法的规定，人大和政府对行政机关的立法行为进行监督，行政司法行为如典型的行政复议行为，其主要是通过加强法院介入方式进行监督，检察机关均