试论加强国土资源领域行政监督整体效能(定稿).doc

试论加强国土资源领域行政监督的整体效能 中国国土资源报社 冯培丽 改革开放以来，我们党一直把反腐败作为关系党和国家生死存亡的大事来抓。特别是党的十六大以来，认真落实《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》），取得了明显成效。但同时，我们也清醒地看到，反腐倡廉任务仍然艰巨，一些领域的腐败现象仍然比较严重，一些损害群众利益的突出问题还没有从根本上得到解决。这其中的原因是多方面的，但一个重要原因是我们的监督体系、监管机制还不完善。 3月25日，温家宝总理在国务院第四次廉政工作会议上明确指出，当前反腐倡廉形势依然严峻，任务十分艰巨，专门提到了土地使用权出让、矿产资源开发、土地和房屋征收征用中侵害群众权益的问题。对此，他指出了两方面根本原因，其一就是监督不到位和力度不够，导致对权力缺乏有力约束。建立健全惩治和预防腐败体系，教育是基础，制度是保障，监督是关键。当前，厘清各方职责，理顺各方关系，发挥国土资源领域监管的整体效能，构建有序监管、合力监管的监管格局，已成为当务之急。 当前国土资源领域行政监督的现状和特点 行政监督是现代政治和行政体制的重要组成部分，也是现代行政管理的重要环节。我国的行政监督体系由行政机关外部监督和内部监督两个体系有机组合构成。外部监督体系，主要包括政党监督、国家权力机关监督、国家司法机关监督、社会团体监督、人民群众监督和社会舆论监督六个方面。内部监督体系，主要包括政府机关内部的一般监督和专门监督。 国土资源行政管理要现代化，必然加强行政监督体系建设。当前，国土资源领域中比较突出的土地使用权出让、矿产资源开发中的腐败问题，以及土地和房屋征收征用中侵害群众权益等问题，风险点存在于从国土资源部门到政府其他具有涉土涉矿业务的有关部门。这其中，既有行政权力运行不科学、不合理、管理不规范的问题，也有行政监督内外部监督衔接不畅、有待整合强化和一些环节监督不到位等问题。国土资源领域行政监督力量的构成，既有行政监督共同性，又有自身的独特性。 （一）外部监督力度大并持续加大 国土资源部门是国土资源的行政主管部门，但并非与国土资源有关的所有行政管理事务全部集中在这个部门。发改、建设规划、财政、农业、林业、交通、水利、金融等各个部门和行业，都有一些行政管理业务涉及国土资源，相当数量的部门都具有参与管理和监督用土用矿的职能。政府中由具有涉土涉矿管理职能的相关部门组成的管理格局，构成了国土资源管理的一个相对成体系的范围——领域。近年来，国土资源领域的反腐倡廉形势较为严峻，相关各方面工作力度都在明显加大。 从2005年《实施纲要》明确提出要规范和完善土地使用权出让制度，2009年中办、国办印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》将土地使用权出让、矿产资源开发列入专项治理范围，到2010年8月中纪委、最高人民检察院、监察部和国土资源部联合启动国土资源领域腐败问题专项治理，进行“两整治一改革”（土地和矿业权交易市场整治，深化国土资源管理制度改革），国土资源领域的反腐倡廉工作力度持续加大。从这几年查办的案件来看，应该说成效非常明显。 （二）内部监督体制创新填补监管空白 党中央、国务院果断决策，大力改革国土资源管理体制，加强了对国土资源管理领域的内部监管。国土资源管理领域各有关部门（包括国土资源部门），不仅要受到来自本部门上下层级之间的一般监督和来自行政监察和审计部门的专门监督，还增加了国家土地督察机构的专门监督。 在2004年进行的全国土地市场治理整顿中，我国国土资源管理体制发生了重大变革：一是实行省以下国土资源行政主管部门垂直管理；二是国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出建立国家土地督察制度。2006年7月13日，《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》发布，国家土地督察制度正式设立。这一重大制度变革的诉求，一方面是通过强化国土资源部门的行业指导和层级监管，另一方面强化土地督察机构对省级政府土地管理的监督，以加强中央对各地土地的管理和监督，促使垂直管理后的国土资源部门管理向领域共管的模式转变。近5年来的实践表明，这项制度在促进土地宏观调控政策和土地管理法律政策落实，具有独特而重要的作用。 当前国土资源领域行政监督中存在的问题 当前，我国行政监督体系在不断完善并取得成效的同时，依然面临着统筹协调、深度配合不足的问题，行政监督体系整体功能不强，缺乏监督合力。 （一）监管力量职能交叉，权责和监督方式有待进一步厘清。 在监督实践中，已有监督主体、方式、渠道多样化，在丰富监督体系的同时，仍存在职能交叉，权责和监督方式趋同的问题。监督合力当前主要体现在部门、地区之间密切配合查办重大案件的协调机制和整体合力，而在查处一般案件方面，由于政府机关内外各种监督之间的关系还没有理